博弈中的平衡：政府间的政策扩张与政策收缩

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1、博弈中的平衡：政府间的政策扩张与政策收缩　　单向政策由行政主体制定，在特定时空范围内实施；多项政策则构成动态博弈模式，彼此互动、互相渗透，关涉政府间关系协调。单个政府出于情境需要进行政策扩张和政策收缩，这是自身规范调整的正常行为。但在当前行政环境下，往往有多个政府各怀心思进行政策扩张，导致政策无序竞争，引发区域大战和部委纷争；抑或多个政府为规避风险而政策收缩，彼此推诿责任，看似“九龙治水”实则多方缺位，无序政策扩张和收缩贻害无穷。作为政策的制定者，政府种类千差万别，从条块关系和功能定位分析，地方政府政策覆盖本区域，中央部委政策则有广域性特

2、质，地方政府和中央部委在职能重叠区常面临目标价值不一致情况，发生冲突时孰进孰退？精诚合作还是彼此掣肘？每个政府或行政部门都面临抉择，处置得当则彼此受益，否则会一损俱损。“规范的原则和描述之结合基于法律理性的系统化”，。参众两院可限制总统权力，形成对行政权力的制约；联邦最高法院通过解释宪法等形式获得司法权，立法、司法、行政三者形成制衡关系。行政系统内部亦然，中央与地方间的关系明晰，各自政策制定和执行界限明确，较少发生政策冲突。以公共住房建设举例，“1933-1937年间联邦政府兴建公共住房，向穷人提供工作和廉价住房；1937年通过的《住房法

3、》规定联邦政府承担建设责任，住房管理权则由地方政府负责。”。　　日本政府间是伙伴关系，政策扩张或收缩有章可循。日本政府间关系有自治法规范，中央政府更多通过财政权对地方政策予以影响。从日本历史来讲，明治维新以后中央政府呈现政策扩张趋势，在二战后则受美国体制影响而不断扩大地方政府权限，通过修订地方自治法“开辟了国家和自治体、都道府县和市镇村之间发生纠纷时可通过诉讼来解决的途径”。这关涉分税制问题，地方政府责任多而税源匮乏，实则关系到地方政府与中央的利益博弈问题。在有效的法治环境和得力疏导下，政策冲突会由大化小进而消失，反之政策冲突则会愈演愈烈

4、。在法治环境有待健全的国家，政策制定主体间博弈往往呈现丛林法则毫无章法的竞争冲突，这并不符合社会对政府的期待，政府的使命是服务民众，故分析政府间博弈的过程亦有必要，回归多个政策制定主体服务民众的本原。现从多方政策扩张、多方政策收缩、多方政策扩张与收缩结合等模型分析政策主体间博弈过程。　　一、多方的政策扩张。政策扩张分为主动扩张和被动扩张，有政府会在政绩观冲动的驱使下主动扩张，亦有政府在情势不可违背的情况下被动扩张。从政策重叠区域而言，中央部委和地方政府都基于自身利益出台政策或政策扩张，“多重叠加且冲突的政策到基层则难以落实，基层工作工作人

5、员无法入手”。在中国当前单一制体制下，下级政府面对上位政府的政策扩张只能遵从并收缩自身政策，这种政府间政策关系前途未卜，但当前尚能维持层级制下的平衡；在条块分割管理的束缚下，跨越条块超越层级政策的政府间的政策协调难以维系，譬如吉林省林业厅与农业部之间在退耕还林等方面存在业务交叉关系，但实际上政策难以协调。再如2001年《关于基础教育改革与发展的决定》引发中小学撤并，有地方为节省开支而不顾现实裁撤学校，造成一些中小学生不得不远途跋涉上学，可见政策扩张和政策收缩在存在部分失衡，研究政策扩张或政策收缩的意义凸显。　　三、政府间政策博弈的平衡路径

6、　　政府间政策博弈在动态平衡中不断交叉渗透，可通过完善法治环境、调适目标、改变架构等建构张弛有度的政策扩张与收缩模式。　　一是法治环境的完善和主体地位的建构。广东省长朱小丹认为“改革最大的阻力在于既得利益格局的阻碍”，故需完善法治环境以寻求破解之道。从美国而言，其政策扩张或收缩可由法院介入，尊重各方主体地位以寻求和解。从环境保护方面举例，“环保署严格控制向海洋倾倒废弃物，纽约州向一家联邦法院起诉环保署。”[14]这些都是在法治环境调控下的政策博弈，环保署在全国范围内依法审批污染许可，纽约州则可以在州内自行决策，涉及权限覆盖与重叠问题的冲突

7、则寻求司法途径解决，政策博弈都是在法治框架内进行，使得纽约州与环保署之间的对抗在得以缓解；即便后来环保署随形势变化而改变政策走向，都是在法治环境框架内行事。中国政府间冲突缺乏缓冲区，故需承认下级政府的主体性地位，确立立法机关对政策的监督，平衡利益相关者的需求，建构动态平衡的博弈秩序。　　二是尊重平等基础上的政策调整，建构伙伴型政府间关系。从政策扩张和收缩而言，需要有章可循和井然有序。有些政策可以收缩，但涉及到核心利益时则难以退让而引发冲突，平等协商的范式可一定程度上纾解困境。中国以往亦有通过行政契约或授权彼此互惠互利的例子，只是并未进一步

8、拓展。如“中国在70年代大规模引进西方设备，造成中央政府1974年和1979年两次严重的内外债务危机，江苏地方政府借机从中央获得了财政、外汇和外贸的部分自主权。”[15]从日本建构政府间合作伙