监管政策在博弈中寻求平衡

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1、监管政策：在博弈中寻求平衡■信息产业部电信研究院政策与管理研究所陶青要真正促进全业务运营下市场的有效竞争，保障市场公平、有效、健康、持续地发展，监管机构在目标选择、“政策篮”的设计上都需要大智慧。综合考虑到企业的反竞争策略，企业之间、企业与监管机构之间的利益博弈将更加复杂。监管为全业务运营保驾护航近几年，由于移动技术对传统固定电话的替代越来越明显，电信市场逐步形成了中国移动一家独大的局面。到2007年底，在整个电信市场中，中国移动一家的收入和用户市场份额均超过40%；在移动市场中，其收入和用户市场份额则超过70

2、%，且这一不平衡的局面仍呈加速趋势，尤其是近三年，中国移动的市场份额每年均以2-3个百分点的速度逐年增加。在此背景下，全业务运营的呼声越来越高，一方面期望在移动市场引入新的竞争者从而改善市场竞争状况；另一方面，全业务经营也有助于企业实现范围经济从而改善其绩效。但是，引入全业务运营是否就能即刻改善市场不平衡的状况？答案恐怕并不乐观。从过去6年移动和固定业务的发展情况来看，移动用户的加速发展和固定用户的不断衰退已经是不争的事实（如图1所示）。进入2008年以来，移动用户数仍然呈现出快速发展的趋势，1耀2月累计新增用

3、户数约1794万户，其中2月新增用户数超过945万户，创2001年以来单月增长新高；而同期固定电话用户数则减少197万户，移动与固定两者之间的“剪刀差”越来越明显。这一方面与移动替代固定的技术发展趋势有关，另一方面也是网络经济规律的体现：由于“马太效应”的存在，一旦网络的发展形成正反馈，则会形成“强者越强、弱者越弱”的局面。实现全业务运营后，如果政府不采取任何政策，仅仅依靠企业之间的竞争并不会使市场格局向均衡的方向发展，目前的业务优势和企业自身实力仍然会呈现“马太效应”。因此，政府必将出台一系列监管措施，以保障

4、公平的市场竞争和进一步优化市场格局。管制不正当竞争行为从国外经验看，当市场上出现具有主导力量的运营商（SMP企业）时，监管机构一般会针对主导运营商在特定情形下实行一定的管制政策。从管制实践上看，监管机构主要是针对主导运营商的不正当的竞争行为进行管制。因为从理论上讲，具有主导地位并不意味着非法，而只有这种主导地位是通过非法手段获得的，或者这一主导地位已经妨碍了市场的公平竞争，或者该企业运用其主导地位采取了不公平竞争的行为，监管机构才会介入监管。根据欧盟等国际组织的惯例，一般认为电信行业的不正当竞争行为包括：第一，

5、不向竞争者提供必要的设施。如拒绝竞争者接入自己的网络，或者发生不合情理的拖延，通过网络设计使竞争对手的接入变得困难等等。第二，反竞争的交叉补贴。如对竞争性强的业务收低价，对竞争性弱（价格弹性小）的业务收高价。第三，垂直价格挤压。第四，掠夺式定价，即主导运营商通过低价将竞争者排挤出市场，再收取高价。第五，信息滥用。第六，锁定用户，即运营商通过强迫用户签订协议，使其无法和很难转移到其他运营商，包括长期合同、业务折扣协议、将用户与特定技术和硬件平台捆绑在一起的协议等。第七，捆绑销售。如果SMP运营商提供的绑定产品是其

6、他运营商不可能提供的或向竞争者提供不需要的业务等，监管机构才要加以干预。第八，其他反竞争行为。如限制提供、拒绝交易、不公平差别对待、滥用知识产权等。各国电信监管机构为了促进市场公平竞争，采取了很多措施。一是基于网络设施的政策。包括网络设施共享政策，例如欧盟通过决议，允许英国移动运营商有限制地进行3G网络共享，以促进环境的保护和实现有效竞争。再如非绑定网络元素出租政策。美国自1996年电信法后大力推广的“非绑定网络元素(UNE)出租”政策，就要求在位本地电话运营商(ILEC)将本地环路的网络元素分拆出租，新进入者

7、可以向ILEC选择性地租赁某些UNE，如新进入者可以租用ILEC的接入网，但是需要自备交换设备。二是通过非对称准入或放松准入来促进市场竞争。如在市场开放竞争初期，对于新的电信运营商的业务经营范围，管制机构并不加以限制，而对于主导运营商，除了允许其经营的传统业务外，对其进入其他业务市场便要进行严格限制。比如上世纪80年代，英国不允许BT进入CATV，而CATV可以进入电信市场。在移动市场准入方面，一些发达国家允许设立移动虚拟网络运营商，以促进与移动主导运营商的竞争。三是在互联互通政策上对主导运营商采取的一些强制互

8、联措施和公开措施。如美国就要求主导电信运营商保证互联互通协议的开放性，以保障互联互通的透明性。英国Oftel对BT公司的互联管制比对其他电信企业的互联管制都要严格，规定了BT公司在网间互联方面的义务，并强制要求BT公司制定并公布非歧视的互联资费标准，互联资费每年由Oftel审定，并根据情况作相应调整。四是一些非对称的资费政策、会计分离政策等。如政府允许新公司以较低的资费标准与市场主导公