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1、浅析民族自治地方的立法权限-->摘 要:立法权限是立法机关实施立法行为的基础。从宪法、民族区域自治法和立法法的有关条款及立法精神来看,民族自治地方的立法机关享有广泛的立法职权,可以制定实施性法规、自主性法规和变通性法规。同时,还可依法律授权而享有委任立法权。但是,有关授权立法的规定与民族自治机关的立法职权相冲突,亟需统一规范。关键词:立法权限;职权性立法;授权性立法立法权限,是指立法权力的范围,亦即立法主体行使立法权的界限。主要涉及两个方面的问题:一是能立哪种形式的法;二是可以就哪些事项立法。明确立法权限,既可
2、以防止越权立法,损害法制的统一,又可以使立法主体找准位置,大胆发挥。在我国的一元(全国人大及其常委会)、两级(中央与地方)、两类(国家权力机关和行政机关)、四区(一般地区、民族区域自治地方、经济特区、特别行政区)立法体制下,[1]立法权主要由中央行使,地方立法权于中央。民族自治地方的自治立法属于地方立法的范畴,其立法权限于宪法、民族区域自治法、立法法的规定及有关法律的授权。依此作为划分标准,可以将民族自治地方的立法权限分为职权性立法和授权性立法两种类型。一、职权性立法职权性立法是指依宪法及相关法律赋予的职权所进
3、行的立法,属于民族自治地方固有权力的部分。依宪法之规定,我国的国家机构实行民主集中制,关于中央和地方国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。并在此原则的指导下将国家的立法权分别赋予全国人大和地方人大,且用列举的方式划分了各自的立法范围,全国人大和地方人大在法律分配的立法范围内各自行使法定的立法权限。依宪法第115条、第116条,民族区域自治法第4条、第19条、第20条,地方组织法第8条,立法法第66条的规定,民族自治地方的立法职权包括以下三个方面。1.制定实施性法规。宪法
4、第115条、民族区域自治法第4条规定:民族自治地方依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。这里的自治权当然应该包含立法自治权在内,否则就会导致民族自治地方自治权的不完整。民族区域自治法第5条规定:民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一,保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。地方组织法第8条规定:县级以上的地方各级人民代表大会应在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。民族自治地方不同于一般地方,一般地方省级以下的国家
5、机关不享有立法权(省会所在城市和经国务院批准的较大的市依法享有立法权),是因为一省区域内的各个地方有较多的相同性,由省级国家机关制定实施性法规即可保证国家法律的执行。而民族自治地方则是以特殊性著称,有的在一个自治区之内还须根据民族分布状况再设立自治州、自治县,且少数民族大多分布于山区和边疆,各民族在交通、通讯、语言文字、生活方式(如牧民仍须“逐水草而居”)上差异很大,如果比照一般地方,仅由省级地方国家机关制定实施性法规,则国家法律很难在民族地区得到有效的贯彻执行。所以,民族自治地方完全可以也应该为保证宪法、民族
6、区域自治法、法律、行政法规以及上级国家机关的决议在本行政区域内的实施,根据本民族本地方的实际情况,制定实施细则或实施办法。(至于是否需要变通执行甚至停止执行,是民族自治地方享有的另一项立法权限,本文将在下面论及)目前,已有许多民族自治地方充分利用这一立法权限,制定了相关的实施性自治法规,使国家的法律、政策在本地区本民族得到了合理有效的贯彻执行。如在湖北省,恩施土家族苗族自治州颁布的《恩施土家族苗族自治州农作物种子管理条例》、《恩施土家族苗族自治州水土保持条例》、《恩施土家族苗族自治州义务教育条例》,长阳土家族自
7、治县颁布的《长阳土家族自治县农村合作经济承包合同管理条例》、《长阳土家族自治县个体工商户和私营企业条例》、《长阳土家族自治县实施〈湖北省旅游管理条例〉办法》等。这些单行条例的制定和颁布,对于规范和引导民族自治地方各利益主体的行为,严格执行国家的法律和政策,促进经济文化的健康发展,发挥了非常重要的作用。重点研究基地南方少数民族研究中心研究员,主要研究民族法律制度。“共性”的关系。统一性要求民族自治地方严格执行国家法律,因而只能制定实施性法规。自主性则强调民族特性,自主性立法“就是在特殊的地方运用特殊的权力作出特殊
8、的规定解决特殊的问题。”[2]宪法第116条规定:民族自治地方的人民代表大会可以依照当地民族的政治经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。民族区域自治法第19条、《立法法》第66条第1款作出相同的规定:民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点,制定自治条例和单行条例。自主权是自治权的关键所在,因此,民族自治地方在宪法第117—121条、民族区域自治法第21—4
