农户的税费和教育费负担的地区差异及其变动趋势

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1、农户的税费和教育费负担的地区差异及其变动趋势马岩刘明兴陶然*作者简介：马岩，中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心硕士研究生；刘明兴，北京大学中国教育财政科学研究所副教授；陶然，中国人民大学经济学院和北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心教授。（2009年12月）一、前言从20世纪90年代到本世纪初，在我国内地很多农村，农民税费负担问题已成为基层治理体制面临的重大挑战，并导致了一系列社会不稳定事件。为解决农民负担问题，本世纪初政府开始推行农村税费改革。作为继家庭联产承包责任制改革以来我国农村实

2、行的又一项重大举措，此项改革旨在通过减税和相关配套改革，遏制面向农民的各种乱收费，通过切实减轻农民负担来改善干群关系，并促进农村基层政府转变职能。从1999年开始，农村税费改革逐步在部分省市进行试点、推广。2000年中央明确提出了对现行农村税费制度进行改革，2005年国务院进一步加快了税费改革的进程，至2006年农业税和三提五统等已在全国范围内被全部取消。在基层财政体制改革的同时，义务教育财政体制也进行了重大调整。中央在2002年确立了“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理

3、体制，逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围。同时，逐步实施了农村教师工资县级统筹、义务教育“一费制”、农村贫困家庭中小学生“两免一补”等教育财政改革措施。按照2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》的精神，2006年从西部地区开始免除农村义务教育阶段中小学生全部学杂费。至2010年，中国将逐步建立中央与地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，全国农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实。2007年，这一改革的进程进一步加快，不仅全国义务教育阶段的农村公立学校，而且城市

4、的公立学校，都纳入了全免学杂费的范围。14上述改革措施的目的是从根本上解决农民负担传统意义上的农民负担主要包括三方面内容，一是国家法定的农业税、农业特产税，以及后来增加的农业税附加；二是乡统筹、村提留，以及劳动积累工、义务工（包括以资代劳部分）；三是各种集资、摊派、行政事业性收费、罚款等社会性负担。不同的学者对这些负担有不同的区分方式。本文的定义方法同于刘明兴等（2007a）的做法，称法定的农业税金、三提五统和两工的这几种税费为“政策内负担”，集资、摊派、行政事业性收费和罚款等为“政策外负担”。本文讨论的农

5、民负担问题，不仅包括传统的政策内负担、政策外负担等税费负担问题，同时也包括义务教育阶段教育费负担问题。问题，其事关广大农民群众的切身利益，是中央改革城乡收入分配制度的基石，对于维护社会稳定、改善党群关系等方面具有重大意义。那么，农村税费改革后农民税费负担以及义务教育阶段教育费负担究竟发生了怎样的变化？农村税费改革有没有实现其预期的政策目标？本文利用一项在6个省份60个乡镇的120个村庄的调查数据本文数据来自于中国科学院农业政策研究中心先后于2001年、2005年和2008年进行的大样本调查。调查首先在全国范

6、围内随机选取了6个省，分别是吉林、河北、陕西、四川、江苏和福建；然后，按照每个省随机抽取5个县的原则，共确定了30个样本县；之后，每个样本县随机抽取了2个乡镇又确定了60个样本乡镇；最后，在样本乡镇，按照每个乡镇随机选取2个村，每个村庄随机抽取18个左右村民的原则进行了村和村民抽样。通过实地问卷调查，调查最终收集了58个镇，116个村，1949名村民的有关信息。，初步总结和对比了2000年（税改前）、2004年（税改中期）以及2007年（税改后）的农民税费和教育费负担的总量、结构以及分布的变化特征。本报告以

7、下内容将分成三部分：第二部分将报告农民的税费负担水平、负担结构、负担率以及累退性变化情况；第三部分报告农民的生均教育费负担及其分布的变化情况；第四部分为简要结论。二、税费改革前后农民税费负担变化（一）农民税费负担水平变化及特征农村税费改革后，农民税费负担绝对水平明显降低，但是总负担水平的降低仅仅来自于政策内负担的大幅下降。随着税改的深入，政策外负担不降反升，对总负担水平的下降产生了较大的制约作用。同时，税费改革对降低政策内负担的作用是直接而迅速的，刺激政策外负担的作用是间接而具有时滞性的。从表1中我们可以看

8、出，农民税费总负担绝对水平由2000年的人均145元下降到了2004年的人均72元，此后，在2007年又上涨到人均79元，但是，与税改前相比仍然下降了将近一半。其中，政策内负担从税改前的人均103元下降到2007年的人均2元；而政策外负担2000年和2004年均为人均42元，2007年迅速上涨到人均77元。在政策内负担中，下降最明显的是农业税和农业税附加，从人均63元下降到几乎为零；其次是乡统筹村提留，绝对水平也