关于农地征用制度：问题与对策

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1、关于农地征用制度：问题与对策〔论文关键词〕农地征用制度，问题，对策　　〔论文摘要〕由于我国现行的农地征用制度在立法、征地补偿制度以及土地收益分配机制三个方面，存在着一些问题和缺陷，致使失地农民的权益受到侵害。为了切实保障失地农民的权益，应对现行的农地征用制度进行改革：明确界定“公共利益”的范围，加强土地立法；按照市场经济规律要求改革征地补偿制度；改进征地程序，形成合理的利益分配机制。.L.编辑。　　　　随着我国经济建设的快速发展和城市化进程的加快，国家建设需要征用大量土地。按照我国目前城市化进程和基础建设步伐，今后每年需征用农民土地280300万亩，若按照城郊农民人均占有耕地

2、0.8亩计算，就意味着每年新增420万失地农民。由于我国现行的土地征用制度存在着一些问题和缺陷，致使失地农民的权益受到严重侵害。由此失地农民的权益保障成为城市化建设中的一个突出社会问题。要保障失地农民的合法权益，必须完善现行的农地征用制度。　　　　一、现行农地征用制度存在的主要问题　　（一）对“公共利益”界定不清是农地征用制度的一大缺陷。我国《宪法》明确规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。按照国际惯例土地征用是政府为了“公共利益”而行使的一种特有权力，但由于对“公共利益”缺乏明确的界定，在实际征地过程中，以商业盈利为目的的征用成了土地征用的主要类

3、型。而且我国《土地管理法》不仅未对“公共利益需要”作出明确的阐述和界定，反而进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目，以至于修建各类楼、堂、馆、所，甚至个体老板开个饭店，都纷纷搭乘“公共利益”的便车，让政府动用强制性征地权帮助他们获得土地。这样做的后果是征地过程中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占耕地的现象大量发生。而通过征用带来的丰厚利益，也促

4、使土地征用规模的无序扩张和征地过程中农民利益的不断受损。　　（二）现行的征地补偿制度是计划经济的产物，不适应市场经济的发展要求。由于我国征地制度形成于计划经济时期，在市场经济条件下，征地补偿标准仍以农业用地的产值倍数为计算依据，没有充分考虑到失地农民按城市方式生活所需的费用。现行的经济补偿由三部分构成：土地上附着物和青苗补偿费、征地补偿费和安置补助费。依据我国《土地管理法》，现行的征地补偿费的计算方式为“产值倍数法”，即征地补偿费为该土地被征前3年平均年产值的6倍～10倍，安置补助费为4倍～6倍。此外还规定，每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前3年平均年产值的15

5、倍，征地补偿费和安置补助费两项之和不得超过30倍。这种测算办法不尽合理。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。所谓“前3年平均产值”不能体现土地的最佳用途，因为同样的土地种植粮食作物和中药材或果木，其收益差距相当大。而政府按照传统的粮经作物来测算，没有或较少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准没有考虑到农地所具有的多重社会功能。我国农村土地承载着所有权

6、功能、经济收益功能、就业功能和社会保障功能。土地被征用后，这四种功能都发生了转移，从农民手中转移到国家和社会，但补偿计算中却没有充分考虑土地所承载的多重社会功能。我国土地资源人均占有量在逐年减少，因此，农地作为生产资料的价值不断弱化，作为“生存”的意义却不断强化，从而使农地所承载的社会功能进一步突出。目前我国关于土地补偿是按不完全补偿原则进行的，仅对被征用土地以及征地所引起的直接损失补偿，严重损害了农民利益。我们应按照市场经济规律，制订一个合理而科学的补偿标准，充分考虑土地的增值收益，不仅补偿被征土地现有的价值和损失，而且要考虑土地可预期、可预见的未来价值。第三，与市场经济规

7、则不相适应。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受，但是在市场经济条件下却不尽合理。.L.编辑。　　（三）土地收益的分配机制不尽合理。据国家有关统计资料显示，目前的土地收益分配中，农民只得5%～10%，村一级得25%～30%，政府得60%～70%，这样的分配比例不尽合理。现行的土地收益分配机制存在两方面的问题：第一，农民分享不到土地的增值收益。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升，但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因