建立城乡一体化最低生活保障制度的路径选择

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1、建立城乡一体化最低生活保障制度的路径选择摘要：最低生活保障制度在我国经济转型和体制改革的过程中应运而生，它既是对传统社会救济制度的发展与补充，也成为我国当前以及今后较长时期内进行扶贫减贫的制度保障。然而，随着低保制度全面普及工作的开展，城乡之间的制度差异日益凸显，严重制约了该制度的保障效果。为此，要建立以完善农村低保制度为重点的城乡一体化最低生活保障制度；准确定位救助理念、强化管理制度；实行阶梯模式救助和差异性资金筹集；建立专业化的管理岗位和人才队伍，绩效与监管并重。　　关键词：低保制度；社会救助；

2、城乡一体化　　最低生活保障制度（以下简称“低保”）作为我国社会救助制度的核心项目和社会保障制度的“最后一道防线”，是政策制定者和专家学者较为关注的热点问题。概括国内学者的研究，主要聚焦在三个方面：一是从反贫困的角度论述了建立低保制度的迫切性与可行性，呼吁把农村低保纳入国家统筹视野（王思斌，2007；[1]洪大用，2005；[2]杨宜勇等，2006[3]）；二是探索适合地方及城乡特点的低保对象识别方法，目的在于为该制度的全面推进提供必要的技术储备（张时飞，2007；[4]关信平，2006[5]）；三是

3、从对贫困进行评估的视角探讨了贫困阶层生活状况的改善策略（徐月宾等，2007；[6]王祖祥等，2006[7]）。从学者的研究成果看，主要集中在低保制度建设的必要性、可行性及政策效果上，对经济发展不平衡的区域如何进行差异性救助的研究尚显不足。本文通过对城乡低保制度实施现状的比较分析，探讨如何实现地区差异性原则基础之上的低保制度城乡一体化。　　一、我国城乡低保的政策推移　　（一）传统社会救济的替代产物　　计划经济时期，我国城市企事业单位职工享有普遍的“就业保障”，农村由生产队负责农民的生老病死，社会大多数

4、成员都能通过就业或劳动获得相应的保障，余下的贫困群体有一大部分通过家庭和互助维持生存，再余下的仅是少数的无依无靠的边缘群体，如“三无”人员、“五保户”等，这些人群构成了传统社会救济的主要对象。然而，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，以下岗失业人员为主体的城市新贫困群体大量涌现，企事业单位集体福利的保障功能也越来越弱，城市社会救助的任务明显加重；在农村，家庭联产责任制取代了集体经济，农民生活风险增大，“五保”制度也因缺乏资金保障面临严重困境。在此背景下，亟须建立新的救助制度替代传统的救济制度，以缓

5、解日益突出的贫困问题。于是，1993年，低保制度在上海首创，并拉开了中国城市社会救济制度改革的序幕，其后，在民政部的推动下，各地纷纷开始试点探索。[8]这一地方性试验与探索阶段一直持续到1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》并开始从中央预算对城市低保进行投入为止。　　（二）扶贫减贫的全新制度保障　　1999年《城市居民最低生活保障条例》的正式发布和中央财政对绝大多数省份低保补助的下拨，标志着低保制度的建设结束了地方试点与探索阶段，开始进入以中央为主导的崭新时期。具体而言，这一时期的低保制度

6、又可以划分为两个发展阶段：第一阶段是指从1999年到2006年，中央主导下以城市为核心的制度建设阶段。在此期间，城市低保取得跨越式突破，保障对象和资金投入都大幅度增加，较短时间内基本实现了“应保尽保”，并通过“分类施保”等措施逐步规范、完善与提高。同期的农村低保却成为被遗忘的角落，一度停滞甚至倒退，虽然2004年《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》重申“有条件的地方，要探索建立农民最低生活保障制度”，但仍是地方各自为战，中央既无政策也无资金支持。第二阶段是指从2007年至今，中央主

7、导下迈向城乡一体的制度建设阶段。随着2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的发布，全国性农村低保制度确立并和城市低保制度一起，向着城乡一体的方向不断迈进。[9]这不仅对我国社会保障制度的完善和城乡协调发展产生了积极作用，而且标志着国家开始重视全体公民的生存权，对维护和促进社会公正也意义重大。由表1可以看出当前我国城乡低保制度的普及情况。　　可以看出，由初期救济政策的替代措施发展成为后来扶贫减贫的制度保障，低保制度由城市扩展到农村，使狭隘的、不稳定的道义性救助发展成为广覆盖的、稳

8、定的制度性救助，有其明显的进步实效。但是，随着我国城市化进程的加快和社会转型的深化，现行制度在若干环节显得力不从心，尤其是城乡低保的制度失衡问题突出，要想实现该制度的可持续发展，必须要尽快解决相应问题，并促成制度的城乡一体化。　　二、现行城乡低保制度的比较分析　　我国的社会结构、政治及经济制度的失衡导致了低保制度的城乡不协调。这种非均衡的社会救助模式不但难以发挥其应有的保障功能，反而进一步加剧了二元社会的恶性循环，对经济和社会发展极为不利。其主要表现为：　　（一）救助