完善最低生活保障制度的路径选择

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1、完善最低生活保障制度的路径选择　　摘要：政府在低保政策的制定、低保对象的认定及低保对象的管理和服务等问题上发挥着至关重要的作用。随着最低生活保障制度实践的开展，低保责任主体的责任划分、相关职能部门自身能力建设以及各项制度的衔接等问题对政府的低保工作提出了挑战。为此，各级政府为完善最低生活保障制度做出了有益探索。　　关键词：最低生活保障；低保政策；制度建设　　：D632.1：A：1007-8207（2013）12-0065-04　　收稿日期：2013-07-20　　简介：都业明（1980），男，内蒙古呼伦贝尔

2、人，吉林大学社会学专业博士研究生，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）社会学教研部讲师，研究方向为社会保障、社会理论。　　目前，我国的社会救助体系已经实现了救助内容由单一生活救助向多样化综合救助转变，救助形式由传统救助向制度化救助转变，管理模式由粗放式向精细化转变，救助范围由注重城市向统筹城乡转变，救助理念由生存型向发展型转变。在社会救助体系不断完善的背景下，作为该体系重要内容的最低生活保障制度（以下简称低保制度）在社会救助中的作用日益凸显。一方面，随着低保制度实践的不断深入，社会成员的生存安全感、社会认同感

3、和社会活动参与感逐渐增强。低保制度在发挥社会安全阀作用的同时，更起到了社会稳定促进器作用；另一方面，低保制度在运行过程中存在着的一些问题也影响了该制度的高效运行。　　一、低保制度运行中存在的困难和不足　　低保制度在运行中，由于受外部政策环境、制度自身和参与主体的影响，使该项制度在结构完善和功能发挥上遇到了一定障碍。　　（一）低保对象资格认定难　　低保制度是对生活出现困难的群体进行现金或实物资助，以帮助其维持基本生活；或采用发放低保资金和实物救济的方式，改善困难群体的生活状况。因此，只有让真正处于困境中的社会

4、成员及时得到救助，才能最大限度地体现该项制度的效率。但迄今为止，我国尚未建立科学测定贫困者的系统指标，从而给社会救济的实施范围、对象及界定带来了困难。[1]（p332）致使一些不符合低保条件的社会成员却享受了低保救助，这不但挤占了低保制度中有限的救济资源，也与出台低保制度的目的相悖。因此，科学有效地确定低保对象，关系到低保制度公平和效率的实现。笔者认为，我国的低保对象资格认定工作面临以下困难：　　一是社会成员的财产状况难以准确掌握。对低保对象资格的认定，最终的衡量标准是申请者的财产状况。在低保工作实践中，由

5、于少数低保申请者力图使自身的财产状况符合低保制度设定的条件要求，有意隐瞒财产收入或者转移财产收入；加之一些政府职能部门在低保对象确认环节缺少有效的技术甄别手段，从而导致了富人吃低保现象的存在。即使低保主管部门在审批过程中增加了民主评议的环节，但由于在城市社区中人与人之间的熟知度不高，因而无法对低保申请者的情况做出客观评价。如果不能准确和全面掌握个人的财产信息，就有可能出现低保资格确认环节中瞄偏的风险。赖志杰曾撰文指出：救助对象瞄偏造成的直接经济成本是降低了社会救助资金的使用效率，间接社会成本是损害了社会公平

6、，同时造成养懒汉的福利依赖现象。[2]因此，必须在低保对象资格认定过程中做好财产状况的核查工作。　　二是与低保工作相关的职能部门之间工作协调难度大。低保对象资格的确定，除了有部分申请者存在骗保的心理外，还存在着各个部门之间工作协调的难题。因为低保对象的最终确定，需要工商、税务、金融、证券、社保、房产、公安、殡葬等各部门的通力配合，共同提供低保申请者的全面信息。而民政部门作为一级政府的职能机构，在与上述部门进行工作协调时常常遇到级别不对等或工作要求不一致的情况，导致因获得低保申请者的相关信息难或者获得的相关信

7、息不同步的问题，影响了低保对象资格的认定工作。　　三是支出型贫困者的低保对象资格认定难。段培新曾撰文指出：支出型贫困群体之所以成为社会夹心层的深层原因在于我国对于贫困内涵认识上的局限性，[3]即低保对象的认定到底应该依据财产收入还是依据刚性支出，还需要重新加以认识。如果说低保申请者的财产状况难以摸清是技术问题，那么支出型贫困者的低保对象资格认定难则是制度设计问题。由于低保对象的认定多以财产收入为标准，而社会上存在着一些家庭或个人的财产收入虽然不符合低保标准，但支出却很高，如家庭人口中有重症疾病、慢性疾病和子

8、女就学者，其家庭刚性支出远大于收入，遇到这种情况，现行的低保政策就难以将其纳入常态化的救助工作中来。对这些支出型贫困家庭或贫困个体，目前，只有少数城市作出了规定，将这一群体纳入低保范围，而多数省份还只是建立临时救助制度来缓解其生存压力，并没有建立起适应这一群体特点的制度化保障措施。　　（二）低保工作现状与低保工作要求之间有差距　　建立低保制度的目的是使真正需要帮助的人得到及时的救助，并使其摆脱生存困境。这就对低保