特大城市风险治理的国际经验

《特大城市风险治理的国际经验》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在学术论文-天天文库。

1、特大城市风险治理的国际经验杨典，中国社会科学院社会学研究所副研究员、《社会学研究》编辑部主任与乡村地区和中小城市的治理相比，特大型城市的安全风险问题更为突出。特大型城市人口和建筑高度密集、流动性强，同时经济要素高度集聚，政治、文化及国际交往活动频繁。特大型城市还通常是党、政、军等首脑机关集中的地方，任何一个公共突发事件都可能造成巨大的人员和经济损失，危机处置不当，在国内和国际上会产生较大影响，甚至会威胁到国家安全。因此，研究特大型城市的风险治理问题，不但有助于提升中国特大型城市自身的安全水平，也有助于中国整体国家治理体系和治理能力的现代化。因为特大型城市治理的高度复杂性和特殊性，特大型城市的安

2、全风险是普遍存在的，发达国家也产生过不少类似上海外滩踩踏事件一样的公共安全事故。但发达国家的特大型城市经过长时期的发展，在风险治理方面也积累了不少经验。特别是世界性大都市东京，由于所处的地理位置，常年面临着台风、大城市直下型地震和海沟型大地震等自然灾害的威胁，战后积累了50多年的防灾减灾和风险治理经验。无论防灾组织体系，防灾基础设施建设，还是政府的危机管理体制和风险治理能力，直至市民的防灾应急能力和风险意识，都发展到相当高的水平。“3·11”日本大地震后，笔者对日本灾后的恢复重建工作及防灾体制进行了考察，尤其重点参观访问了“东京都防灾中心”。笔者拟以东京为例，结合世界主要特大型城市如纽约、伦敦

3、和中国香港地区的有关情况，谈谈特大型城市风险治理的国际经验，以期对中国特大型城市的风险治理提供参考。经验之一：注重风险教育和安全意识培养世界主要特大型城市都比较注意强化政府和民众的风险管理意识，将风险管理纳入管理常态，树立防范于未然的公共安全意识、风险应对意识。中国香港地区政府在日常管理中会对民众给予必要的风险告知和人群疏散培训演练；搞大型活动时，警方会进行人流量评估，执行必要的限流措施，并划定责任田让每片区域都有专人维护，还有医疗人员配备及民安队支援等。维也纳建造了六条地铁线，但唯独留下了5号线作为防范线路，一旦紧急关头启用，可作为“专列”把伤员从城里运送到城外，而且在地铁站，所有救护车都可

4、驶入。居民防范意识的提高是风险治理的前提和基础，东京通过开展经常性的教育、培训和演练活动，向广大居民普及灾难预防和自救互救知识与技能，提高公共安全危机发生时“第一反应人”的能力，减少了各类事故的发生，降低了民众的生命和财产损失。经验之二：预防为主，建立完备的防灾规划和风险预防机制传统应急管理模式注重“处理”，即主要着眼于事件发生之后的应对。典型的程序是：事件发生一媒体曝光一领导人视察和批示一要求吸取教训、防止类似事件再度发生。这种思维方式着眼于结果的处理，政府好像救火队。从东京等城市的实践和教训来看，危机管理越来越重视危机或突发事件前的减灾和预防工作；尤其重视应急预案精细化，通过对已发事件的总

5、结，不断修改应急预案，使之更详细、实用，更接近实际，更具操作性。同时，注意对新的突发公共事件及时制定标准并适时修订。东京都的防灾管理规划体系，既有综合防灾规划，也有健康保健等专项部门规划以及各部门规划中的防灾、安全、应急的规划。整个东京都的防灾规划是在1963年制定的，分为《震灾篇》和《火山与风灾水灾篇》。截至2003年7月，东京都各部门共制定了各类规划、手册、预案53个。而在伦敦2011～2030年城市空间总体规划中，安全城市的建设成为一项战略目标。伦敦建立了“紧急规划长官”负责的紧急规划机构，平时负责地区危机预警、制订工作计划、举行应急训练。纽约则非常重视风险评估和应急预案工作，对大型歌舞

6、、体育赛事、宗教集会等活动的性质、人数限制、会场人员密集度、警力布置、救援力量调度等都要进行风险评估，事前制定多套应急预案，现场配置救护车、消防车，保持“人造通道”通畅，彻底做到“有备无患”。比如，时代广场每年的新年庆祝活动都聚集了上百万民众，存在很大的安全隐患。纽约市政府的风险管理主要有两条措施：一是广而告之。让所有打算参加活动的游客都知道应该做什么，不能做什么。二是分而治之。近十年来，纽约市每年为这项活动投入数干警力。除治安警察外，医疗救护队、消防队、缉毒和反恐警察及警犬也在现场随时应付紧急情况。为避免发生踩踏，纽约警方将时代广场及附近街道分割为不同方块，分片控制人流，以防人群拥挤。项目从

7、12月31日下午3时开始，警察用防护栅栏将广场从中心起分片隔离，待容纳一定数量游客后，预留出紧急通道，封锁该片，只出不进；如此依序一片一片拓展开去，直到满足所有游客需要；派对结束后，再按先外围后中心的原则有序逐步疏散人群。经验之三：建立统一、协调的风险治理机构在危机应对和风险治理中，建立一体化的危机管理和指挥机构非常重要。东京都防灾中心是东京都综合防灾行动指挥部，位于东京都政府第一办公大楼的8、9