试论中国环境管理制度体系框架

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1、试论中国环境管理制度体系框架

2、第1　所谓中国环境管理制度的体系框架，是指从整体上看，中国的环境管理制度已具雏形，已远不是单项制度的“构件”的简单堆砌，而是一座由新老制度构成的结构初具规模的有机整体的“大厦”。其中环境影响评价、“三同时”和排污收费等“老三项”制度产生于我国环境保护工作的初创时期，于1979年9月13日第五届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中确立。“老三项”制度在我国环境保护工作中，尤其是在环境保护的开创阶段，对控制环境污染的发展，保护生态环境起到了巨大作用，被称为环境管理的“三大法宝”。事物总是不断发展的，随着经济和社会的发展，“老三项”制

3、度的局限性日益显现出来，它已远远不能解决日益发展的环境污染和生态破坏问题。在这种情况下各地环保部门，经过不断探索，创造了许多行之有效的制度和措施，其中，环境保护目标责任制、城市综合整治定量考核制、推进污染集中控制、实行限期治理、排污许可证制以及企业升级环保审查制等六项制度和措施由第三次全国环境保护会议正式推出。“老三项”和“新六项”制度，共同构成了中国环境管理制度的基础框架，也就是说，现阶段的中国环境管理制度已基本具备，只是尚须进一步完善。一、中国环境管理制度体系的形成条件和基础(一)体系框架“老三项”制度虽还存在需要根据新的情况作补充、修改与完善的地方，坦大体已可配套运行，“新六项”制度已

4、正式推出，并已在一些地区取得了肯定性成效，虽然配套任务还较重，但从总体上看，中国环境管理制度体系的形成条件和基础已经基本具备，或说初具规模，是不过份的。由新老九项制度初步构成的中国环境管理制度体系框架，为建立适台中国国情的环境管理模式，奠定了坚实的基础。(二)理顺关系九项制度作为“制度”本身来看，都是以法律为准绳的切实可行的强制性行政管理手段，但从它们的功能和在中国环境管理制度体系中的位置、作用和运转机制来看，又存在不同的差异。我们根据客观的相互关系和作用，并以环境科学、决策学、管理学、信息论、系统论、控制论为理论指导，经高度概括并建立起以九项制度为主体的中国环境管理制度体系结构关系模式图（

5、图略）。从图中可以看出九项制度之间存在的几种十分重要的关系：1．层次关系从总体上看，现阶段中国环境管理制度体系构成了4个层次的金宇塔形：塔顶层：由目标责任制构成。体现了我国现行国情、政体的决定性作用；体现了决策管理层的作用与人在控制管理的作用，尤其是负责人的作用。各地总结为“龙头”是有道理的，这是一种形象的比喻，这是一项“牵一发动全身”的制度。塔身层：又可分为上、下两层，分别由综合整治定量考核制度、集中控制制度与分散控制措施(未确立为制度)组成。这是因为这两项制度和一项措施体现了环境质量保护与改善的客观规律，即必须从综台战略、集中战略与策略、分散战略与策略(该分散的要适当分散，以利用环境容量

6、，如广泛分散分布的乡镇企业)角度采取强有力的制度措施才能解决。塔身构成了体系的主体，应花大力气规划好、设计好、建设实施好。塔底层：分别由环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、排污许可证制度、排污收费制度及企业升级环保审查制度等六项环境管理制度组成。这六项制度均处于塔底的基础层次，它体现了污染源的系统控制关系，控制新、老污染源两条技术路线。基础不配套，不完善，也不可能建起塔身和塔顶，也无法组成中国环境管理制度体系，所以要积极、认真、切实地打好基础。2.包含关系如集中控制制度与分散控制措施中就包含了环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、排污许可证制度及排污收费制度；而综合整治

7、制度中则包含了集中控制制度及分散控制相结合，也就包含了塔底层的六项单项制度。3.系统关系从基础层中的六项制度来看，是分别针对新、老污染源的系统控制技术路线的，体现了系统控制的思想。环境影响评价制度是超前控制；“三同时”是生产前控制制度；限期治理是对老污染源的控制制度；排污许可证是生产后控制制度并与环境容量相结合的总量控制制度；排污收费也是生产后控制制度并与浓度标准相结合；企业升级环保审查制度处于系统控制之尾，也处于九项制度体系之“龙尾”。4．网络关系综合分析由九项制度组成的，其4个层次之间还存在正向联系与反馈联系的网络关系，这种联络关系显示了中国环境管理制度体系的运行机制，它是各级政府、各级

8、环保部门的负责人应该十分清楚地理解与统筹规划、巧妙地运用的规律。(三)总体推行从总体上把握体系框架，实行总体推行就能发挥出整体功能和战略优势，促进经济、社会、环境三个效益协调、持续、健康地发展。整体推行九项制度是为了实现以下综合战略目标：1．从战略全局上控制环境污染和生态破坏的发展趋势，结合国情，因地制宜地加速改善城乡环境质量的进程；