我国地方政府土地财政的风险及对策研究

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1、我国地方政府土地财政的风险及对策研究　　一、土地财政的定义、现状及成因分析　　当前我国对于土地财政仍然没有明确的定义，所谓土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府与土地相关的租税费组织、土地财政收入分配及相应的支出安排。地方政府通过土地抵押来获取银行或企业的融资，将融资得来的收入纳入到政府财政收入以用于当地经济建设以及民生支出等。　　连年不断、刻骨铭心的征地拆迁及城市高房价之痛从侧面反映了地方政府土地收入的盛宴，近年来的地方政府土地出让收入显著递增。地方政府的国

2、有土地使用权出让收入逐年增加，且增幅较大，国有土地使用权出让收入占地方本级财政收入的比重由2007年的31%急剧增长到2010年的75%，国有土地使用权出让收入占地方公共财政收入的比重则由2007年的18%增长到2010年的41%。这个比例反映出我国地方政府十分依赖“土地财政”，之所以会出现这种现象的原因主要有三点：　　第一、地方政府的财权事权不匹配。1994年分税制改革后，地方政府初次分配财力急剧下降。地方政府的财政收入主要由预算内收入和预算外收入组成。预算内收入主要是由税收构成，税收的特点注定地

3、方政府只能通过大力发展地方经济，扩大征税的税基，以求合法的增加预算内财政收入。而经济的发展是一个逐步积累的过程，显然，以扩大税基的方法增收财政收入是难以满足地方政府的财政支出需求的。并且，随着国家下放行政审批权，规范行政事业收费，地方政府能够从行政事业收费获得的收入日益减少，与此同时，地方政府土地收入的增加则加大了地方政府对依靠土地获取收入的依赖。　　第二、我国的土地管理制度存在弊端。我国实行土地公有制，可以转让土地使用权但不能买卖土地，目前的征地制度仍带有计划经济的色彩，地方政府对地权拥有绝对的话

4、语权，其既是土地的管理者，也对土地的负有经营权，这种既是“裁判员”又是“运动员”的角色使得政府的用地行为不受法律的制约，更难以得到有效的监管。而地方政府通过低价向农民征地、高价向地产商供地的方式获取了巨大的经济利润和财政收入，更加剧了地方政府的卖地行为。　　第三、官员政绩考核不够科学合理。在以经济建设为中心的背景下，地方政府最重要的工作目标就是发展当地经济，衡量政府官员是否作为的指标侧重于经济指标比如说当地的GDP、当地的财政收入等。由于政府对土地拥有批租权，部分官员为追求个人仕途的发展，不惜低价有

5、偿出让土地，获取未来的土地收益，大力投入城市建设和发展经济。房价的飙升使得地方政府的土地出让收益水涨船高，这种依靠土地获取的高收入以及其便捷性使得地方政府更是对土地财政产生了极度的依赖。　　二、地方政府土地财政的风险　　中国的土地财政的发展始于上世纪90年代。地方政府通过经营土地，积聚了大量的城市建设资金，城市的公共基础设施以及高楼大厦等的建设吸纳了大量的进城务工人员，有力推进了周边地区的城镇化进程。土地财政对于增加地方政府财政收入，促进当地经济发展和城市化进程，提高市民的生活质量所起到的积极作用不

6、容否定。　　然而，更加不可忽视的是地方政府这种“寅吃卯粮”的短视行为所带来的一系列消极的影响和社会风险，主要表现在以下几个方面：　　（一）土地利用方式及其粗放，许多土地被严重浪费和闲置　　人多地少是我国的基本国情，我国的人地矛盾仍然比较突出。土地资源是有限的，我国已对农耕地的保护划出红线，在大量土地被政府出让的情况下，可用于城市发展建设以及为政府财政创收的土地资源已十分有限。据统计，截止到2009年9月底，全国闲置土地总计1457宗，闲置面积达9772公顷，其中70%以上是住宅用地，涉及全国28个省

7、市自治区。而2014年，国土部督察闲置土地达107万亩，土地浪费现象严重。　　（二）地方政府存在着财政收入增长的不可持续性以及政府债务的潜在风险　　土地资源是有限的，这就决定地方政府的土地出让收入是有限和不可持续的。当可利用土地资源所剩无几时，地方政府的财政收入则难以保持持续增长。同时，土地抵押融资规模如果得不到有效控制会在事实上放大政府的潜在债务风险。当前土地抵押融资多依托政府信用获取银行贷款，这些公司的还款能力主要取决于土地出让所获取的未来收益，一旦房地产市场不能维持当前发展速度，出现停滞现象时

8、，政府能够依赖土地获取的收入也会大幅下降，偿债风险就会显现。因此，政府土地出让收入的有限性和不可持续性、土地抵押融资规模难以有效控制所造成的对未来的透支都使地方政府面临着财政增收的不可持续性和债务的潜在风险。　　（三）农民的生存、发展权难以得到有效保证　　地方政府利用土地获取土地出让金的同时还能增加政府的税收收入――企业尤其是房地产企业得到土地用于房地产开发所上缴的房地产税和建筑税，从而形成了一个增加地方政府财政收入的良性循环。然而要维持这个循环，意味着地方政府必须通