我国地方政府“土地财政”问题的经济分析及对策

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1、引论土地财政，是指地方政府行为屮通过让渡土地使用权而获得相应收入以维持地方财政支出的现象，其取得的收入大部分属于预算外收入。我国地方政府土地财政收入最主要的来源是土地出让金收入，以土地为核心，低价征地并高价出让，最终使土地价格成倍増长。而许多发达国家地方政府也都存在着“土地财政”现象，但主要是通过对存量土地征收物业税等方式来创造财政收入，这样不仅符合公平原则，也保证地方政府有相对稳定的财政收入来源。而我国这种以依靠“土地财政”为主建立的地方经济发展模式是不可持续的，随着可开发的土地数量口益减少，未來的公共财

2、政状况将会面临严峻挑战。土地财政是地方政府预算外收入的重要来源，因此，研宄“土地财政”问题具有很重要的宏观现实意义。一方面，土地财政长期作为地方政府收入的主要來源是不利于经济发展的，因此解决“土地财政”闷题是优化地方财政收入结构的重要环节。另一方面，当前我国正谋求经济结构的转型，但是如果不解决“土地财政”问题，当经济结构转型之后，地方财政收入的稳定性得不到保证，势必会影响地方经济的发展，因此解决地方政府行为屮的“土地财政”问题也是经济结构转型的需要。本文将从更深刻的视角来分析地方政府的“土地财政”行为，指出

3、当前“土地财政”问题的特点、原因并分析其正负外部性，进而提出针对性的改革建议。本文以财政学、经济学为理论棊础，首先说明论文选题的A的及意义、国内外研究现状、研宄A容及研宄方法，然后围绕我国地方政府“土地财政”产生的背景，阐述Y“土地财政”的A涵及特点。通过分析了其产生的原因以及产生的影响，讨论了土地财政该行为的利弊。最后从科学划分各级政府职权、拓宽地方融资渠道以及调整土地税制等角度对我国地方政府的“土地财政”提出改革的对策和建议。本文采用规范分析的研宂方法，结合我国近几年的屮央政府和地方政府的财政收入以及土

4、地出让金的情况进行数据分析，集中阐述了土地财政问题的产生背景、A涵以及特点，并在进行经济分析时，结合财政学和经济学理论进行分析。提出针对性的解决对策。国内外文献评述国内学者在对“土地财政”问题的研宄上，从“土地财政”的内涵、产生原因和解决对策方面提出了各自的观点。在“土地财政”的闪涵界定上，邵绘春(2007)等认为“土地财政”是指地方财政通过运作土地，获得形影的土地收益，从而增加地方政府的财政收入。高聚辉等(2006)认为土地财政的内容构成共有四个方面：一是出让土地获得土地出让金收入；二是通过低价出让工业用

5、地；三是进行城市改建、扩建；四是以土地抵押融资。易凌(2009)则认为“土地财政”是地方财政过度依赖土地的相关财政收入的非正常现象，通过划拨入地招商引资获得相应的土地税收收入，或者通过出让土地获得土地出让金、以土地为抵押获得信用贷款，谋求更多的财政收益，以期带动房地产业、建筑业等相关产业的异常繁荣。在分析“土地财政”的产生的背景及原因时，周业安(2000)等认为我国1994年实行的分税制改革是催生地方政府“土地财政”的重耍推手，地方政府为了实现财政收支的平衡而不得不开展以土地为核心的“土地财政”政策。杜雪君

6、(2009)等认为城市化的快速推进、以GDP和财政收入为主要标准的政绩考核制度也导致了地方政府竞相“卖地”。但国内的学者大都将我国分税制的改革作为“土地财政”产生的重要背景和制度基础。在土地财政所面临的矛盾和解决对策方面，程瑶等(2009)提出土地财政会异致寻租、资源利用代际不公平、资源配置效率低下、收入分配不公、财政风险等方面的问题。我国大多数学者在解决问题的对策建议方面，多数观点仍属于从改革财政体制、完善土地管理制度等不同角度提出了政策建议。李文明(2012)等则从信息财政的角度提出中国地方政府土地财政

7、的解困之道，在产业结构转型升级趋势明显、新一代信息技术产业亟待发展、物联网与三网融合引领新一代信息技术的背景下，有必耍提高包括信息技术和信息产品与服务在内的整个服务业的增收贡献率。近年来，西方国家在涉及到地方政府以增加财政收入为目的而开发土地的行为时，使用了“土地的财政化利用”(FiscalLandUse)的说法，这一表述与我国现行的“土地财政”现象比较类似。国外学者有关“土地的财政化利用”的探讨主要集中在地方政府的财产税问题。关于财产税理论，国外学术界以蒂伯待(Tiebout)、奥茨(Oates)等为代表

8、持“受益论”认为财产税的征收有利于解决土地的，以及与之相反的“新论”，主要代表人物有乔治•佐徳罗(GeorgeZodrow)和米茨克维斯基(Mieszkowski)等。一、“土地财政”的产生地方财政是各级地方政府为了实现其职能，参与社会产品和国民收入分配所形成的一种分配关系，是我国财政的重要组成部分。近年来，世界上诸多国家和地区的地方政府都存在着“土地财政”或者是“土地的财政化利用”的行为。我国自实行分税制改革以