中国古代财政与国家治理的“类现代化陷阱”

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1、中国古代财政与国家治理的“类现代化陷阱”史卫(财政部财政科学研究所，北京100142)内容提要：如果与西方财政现代化演进模式对比，中国走出了完全不同历史路径。作为西方财政现代化演进道路中的国家财政形成、预算制度形成、税收体系形成、社会保障体系形成、数据化管理等关节点，在中国历史早期都已经大体形成。而中国财政从原始社会末期就表现出鲜明的“国计”特征，在国家的形成与治理中扮演着重要角色，成为古代国家治理的最重要的基础和支柱。但是受古代专制体系的局限，始终无法真正进入现代化，出现一种“类现代化现象”。高度集权的“类现代财政”体制，在财政

2、分配方面表现出的“现代性”一面，使中国古代多次出现“盛世”局面，政治、经济、文化、科技长期在世界处于领先水平，而其具有的集权性、阶级性、等级性的一面，又在很大程度上固化了专制政治，加剧了社会分配不公，制约了经济发展，是古代中国陷入治乱循环的重要原因。..关键词：中国古代财政国家治理财政现代化类现代化陷阱中图分类号：F812文献标识码：A：1672-9544(2015)09-0085-06[收稿日期]2015-06-09[简介]史卫，财政与国家治理研究中心研究员，研究方向为财政史、财政理论与政策。一、中国古代财政与国家治理的“类现代

3、化”弗朗西斯·福山在《政治秩序的起源》中，认为中国是人类历史上最早确立现代国家制度的国家。如果我们从中国古代财政制度看，这一点会更加明确。从西方现代财政演进的历程看，国家财政取代家计财政、预算制度形成、税收体系形成、社会保障体系形成、数据化管理等重要的标志性成果，在中国历史早期都已经大体成形。从西方财政史的发展历程看，王室财政向国家财政的演变可以说是古代财政向现代财政转型的历史起点。而中国在战国时期就逐步实现了王室财政与国家财政的分离，西汉司马迁记载当时财政体制是：“量吏禄，度官用，以赋于民。而山川园池市井租税之人，自天子以至于封

4、君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领于天下之经费。”到东汉时，皇室收支正式成为国家财政的一个组成部分，除国家财政拨款外，皇室收入仅限于皇室自有产业收入，支出仅限于皇室自身生活所需。在先秦时期，中国就出现了“量入以为出”的预算思想，提出了不仅要编年度预算，而且还应建立三到三十年的中长期财政收支平衡机制。秦汉时有了地方定期向中央报告财政收支情况的上计制度。唐代时，已经有了比较完整的预算制度。从编制、审议、下发、执行到最后的绩效审计都有明确的法律规定。唐代政府财政主管部门——户部的内部机构设置也完全按照预算管理流程划分。中国很早就建立了社会保

5、障体系。西周有七德六保，齐国有“九惠之教”等社会福利项目，汉初财政支出中，社会福利支出有十多项，包括了收养孤儿、赈恤鳏寡、尊老养老、基础教育、医药救助、放赈救灾、丧葬抚恤、助贷贫民、协助生产等。宋代在立国之初就设立了“店宅务”，主管廉租房的兴建、出租和管理等事务。对廉租房的兴建、维修、租金减免、严禁转租等都有具体规定。在很多地方，“官房”这样的地名一直还保留到了现在。相声大师侯宝林在回忆文章中提到，他早年就住在后海附近的“官房”里。在财政管理上，中国在先秦时期就非常重视数据化管理。在《管子》、《商君书》等书中都有相关讨论。《管子·

6、七法》篇提出：“不明于计数而欲举大事，犹无舟楫而欲经于水险也。”《周礼》里提出要把各地统计资料按月、旬、年定期汇总到中央，作为治理国家的依据。唐代刘晏在各道设置巡院，建成了一个四通八达的情报信息网，广泛地搜集地方各方面的信息，使“四方动静、莫不先知”，以便政府能及时决策，也大大提高了政府财政管理的效率。在公共产品的提供上，中国古代很早就开始探索建构公私合作的制度和机制。唐宋时期，就在教育、医疗、社会保障、基础设施建设等多方面推广政府采购或公私合作模式。如和寺院合作建立悲田院、福田院、居养院、漏泽院、安济坊、安乐病坊等，为民众提供养

7、老、救济、丧葬、教育等公共服务。为提高财政支出绩效，政府在相关管理上也多引入民间力量，政府只负责提供一定的财力支持和秩序维护。很多古代水利基础设施遗存旁，都立着当年兴修时的契约刻石，明载各方权利义务，由官府刻石背书，为这些契约执行提供法律的保护。在中国古代，财政作为国家治理的重要工具，其主要职能除了管理国家财政收支，还有推广农业技术，发展生产。秦汉时期，中国就建立了全国制度统一、权责明晰的财政制度；形成了全国性的大规模物资调配体系，通过贵粟法、均输法、平准法、常平仓等，不仅加强了战备、充实了府库、富裕了人民、便于救灾，还能稳定物价

8、，促进经济发展；在财政上积极支持文化、教育、科技的发展，推进综合国力的提高，造就了长期的大一统局面和全面发展的态势。在对外交往上，以大量财力支撑探索通往外部世界的通道，开辟出举世闻名的路上和海上“丝绸之路”。为了保障新的交通线和建构持续的供给线，邮