从排污费到环境保护税的制度红利思考

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1、从排污费到环境保护税的制度红利思考文／吴健陈青摘要2015年6月国务院法制办公布了《巾华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》，这是中国税制改革和清费立税行动所取得的一项重要进展。文章回顾了中国排污收费与环境税收的发展历程，从税额设置、纳税人、征管责任、收入使用、税收结构五个方面阐述了环境保护税的制度红利与实现途径，为推动税制绿色化和税收法治化提供了对策良方。.jyqkolOates提出了“环境标准一定价”方法，即政府首先依据环境质量标准设定一个污染排放标准，税率根据可接受的排放标准进行调整，直至合适的水平，而不再依据难以估算的污染损害成本确定。在这一思路下，

2、排放税的税率依据就是污染治理的边际成本，企业将根据税率和自身减排成本的高低决定是否采取减排行为，政府则根据是否能够激励足够的减排行为以实现特定的环境标准，来确定税率的调整。因此，除日本的硫税外，世界各国所实施的排放税或费，多依据企业的平均治理成本。也就是说，只有环境税额高于企业平均治理成本，才能激励企业调节行为，自觉地治理污染，使外部性内部化。秦昌波等的研究表明，较高税率的环境税能够较大幅度减少污染物排放，同时保证GDP的下降幅度在可承受的范围内。环境保护税有望通过实质性地提高税额，形成有效的减排激励。第三，通过环境保护税改革，实现税制绿色化。将排污费纳入税收

3、，无疑是在清费立税道路上的进步，但许多发达国家迄今仍保留了很多环境方面的收费项目，也实现了收费政策的法治化。税制绿化，主要是指收入的使用方式以及整体税收结构的调整，即在收人中性的原则下，增加环境税，降低现存税种对资本和劳动的扭曲，形成更多的社会就业、个人财富以及持续的GDP增长等，从而发挥环境税的双重红利(DoubleDividend)效应，优化税制结构，实现税制绿色化。环境保护税政策设计的反思目前的《征求意见稿》中，环境保护税的设计是否能够创造上述制度红利？税额设置《征求意见稿》中大气污染物和水污染物税额的制定正是基于污染治理成本；对超标、超总量排放污染物的

4、行为提出加倍征收环保税的严厉惩戒措施，也清晰地反映出环境税激励减排行为的征收目的。但《征求意见稿》的税额设置直接平移了2014年的排污收费标准，税额水平对减排行为的激励作用非常有限。秦昌波等的研究表明，在《征求意见稿》的税额水平下，化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物的排放量仅比旧排污收费标准减少0.07%、0.03%、0.28%和0.26%。各地污染物治理成本测算的研究也表明，目前税额设置显得较为保守。例如，山西省2012年工业行业化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物的治理成本平均为4.7元／千克、3.6元／千克、1.5元／千克和5.7元／千克，均远高于当前

5、的税率水平。再以造纸行业为例，根据2008年《制浆造纸工业水污染物排放标准》(GB3544-2008)，纸浆制造行业的化学需氧量排放标准为90毫克／升至100毫克／升，当化学需氧量的出水浓度达到此标准时，边际污染物治理费用将为1.5万元／吨至1.7万元／吨；纸制品制造的化学需氧量排放标准为80毫克／升，其边际污染物治理费用将为1.1万元／吨。而按照目前的税率水平，化学需氧量的征收标准仅为1400元／吨，可见现有的税额标准远远起不到促进企业污染治理的效果。其次，《征求意见稿》的差别税额有利于促进节能减排，但是还存在完善空间。当前《征求意见稿》的差别税率主要体现为

6、：违法增加2至3倍征收、低排放减半征收、地区可上浮税额和增加应税污染物种类数，这些都有利于刺激排污单位节能减排。不过《征求意见稿》中并没有实施行业间的差别税额。大量研究已经表明治污成本在行业间有巨大的差异。笔者对石家庄电力、水泥、钢铁和医药行业的研究发现，污染治理设施运行费用与缴纳税额的关系在行业间差异很大；在当前税额设置水平下，电力和水泥行业运行治污设施的支出低于应缴税额，有减排激励作用，而钢铁和医药则完全相反，企业会倾向于交税而不治污；只有当税额设置水平提高到目前的近4倍时，钢铁和医药行业才倾向于减排。由此可见，行业间无差别的税额设置并不能保证对所有重点行

7、业的污染控制产生激励。既然是以促进实现特定环境标准的减排行动为目标，税率制定就应当充分考虑行业间和区域间污染物排放和治理成本的差异，实行差别税额。《征求意见稿》已经给各地保留了根据其社会经济环境发展情况调高税额的自主权，但行业间的差别没有考虑，特别是重点行业的差别税额，难以真正促进有效的减排。纳税人《征求意见稿》对纳税人做出了明确的规定，但是没有包括农业污染源、机动车、达标存放的工业固体废弃物（特别是危险废弃物）和城镇污水处理场。农业污染源和机动车分别属于面源和流动源，对排放的监测非常困难，国际上主要采用对投入品（如农业化学品和燃料油）征税的方式调节其排放行为

8、。但对大量接收工业污水的城镇污水处理厂