《平政院编制令》草案与正式文本的比较探析

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1、《平政院编制令》草案与正式文本的比较探析赵勇1，王学辉2（1．乐山师范学院政法学院，四川乐山614004；2．西南政法大学行政法学院，重庆401120）摘要：《平政院编制令》在起草制定过程中，起草机关相继提出多个草案，各草案与《编制令》在平政院组织体系、职能、成员、审判组织构成等方面存在着明显的差异，这些差异体现了平政院制度在创制过程中立法者对这一制度认识与定位的变化。各文本内容的差异也体现了平政院制度的创设并非对西方行政裁判制度的直接移植，而是一个根据国情对外国行政裁判制度选择性移植的过程，一个不断将中国政治法律文化与西方行政裁判制度融合的过程。..关键词：平政院；评事；肃政厅；肃政史

2、；行政裁判制度中图分类号：DF082文献标识码：A：1002-3933(2015)08-0058-091912年《中华民国临时约法》第一次规定了平政院的设置，以其作为审理行政诉讼的机关。袁世凯就任临时大总统后，各项国家制度开始着手设立，平政院制度的创设也随即提上了日程。从1912年到1914年间，法制局草拟平政院编制草案数部，但均遭否决。1914年3月31日《平政院编制令》正式颁布施行。平政院各编制草案与《平政院编制令》之间在内容方面存在着诸多异同之处，这些异同体现着决策者在平政院制度创设过程中的考量。一、各文本总体内容笔者目前发现的平政院编制草案共有四件，分别为：《行政审判法》（以下简

3、称草案A）、《平政院编制条例》（以下简称草案B）、《平政院编制令草案》（以下简称草案C）及《平政院编制令》（以下简称草案D）。草案A收录于《民国法规集成》第十五册；草案B披露于1913年12月的《申报》；草案C披露于1914年2月的《盛京时报》；草案D收录于《北洋政府档案》平政院卷。正式颁布的《平政院编制令》共二十九条。从起草时间来年，草案A最早，《民国法规集成》注明时间为1912年9月；草案D最晚，虽然《北洋政府档案》并未注明起草时间，但从其内容来看，与正式颁布的《平政院编制令》（以下简称《编制令》）内容基本相同，因而可推定其应为最后的草案。草案A共七章七十一条，分别为第一章行政审判之

4、编制、第二章行政审判之权限、第三章诉讼事件之范围、第四章审判之列席及回避、第五章行政诉讼当事人、第六章行政诉讼之程序及第七章附则。草案B共有四编五十九条，前两编下又有数章，最后还有附则。各编及其下各章分别为：第一编平政院及监察厅，其下包括第一章总则、地方平政院、中央平政院三章；第二编平政院及监察厅之官吏，其下包括第一章评事及监察官及第二章书记官两章；第三编平政院及监察厅事务之处理，其下无分章；第四编平政院及监察厅行政之监督，其下无分章；附则。草案C共二十三条，未分章节；草案D与《平政院编制讼》均为二十九条，未分章节。从各文本内容来看，草案A系将平政院组织规范与行政诉讼规则合并规定于同一部

5、法律之中，是平政院组织法与行政诉讼法的混合体。其余草案及《编制令》均为单纯的平政院组织法，仅规定了平政院的组织规范，并未涉及行政诉讼内容。草案D的内容与《编制令》已经十分接近，除少数条文略有修改以及平政院成员名称有所不同之外，大部分内容与《编制令》完全相同。二、平政院的组织体系平政院组织体系涉及两个方面的问题：其一为平政院纵向的组织体系；其二为平政院内部的机构设置。（一）平政院：一级制或者二级制作为规范行政行为、救济公民权益的制度，行政诉讼的审级越多越有利于保障人民权益。但在20世纪初期，行政诉讼制度在西方国家也是初步建立，各国对于行政诉讼的审级规定不尽相同。如法国采用的是二级制、德国采

6、用的是三级制，日本、奥地利则实行的是一级制。在《编制令》起草之时，最先效仿法、德制度，因而在草案A中，行政诉讼审判即采用多级制。其第一条规定：“行政审判权于平政院行之。设平政院于北京，为最高级；省为中级，以该省参事会行之；于县为初级，以该县参事会行之。”平政院、省参事会、县参事会各有审理初审案件的权限，而平政院和省参事会分别又是省参事会和县参事会上诉案件的终审机关。因而草案A所构建的行政诉讼体制是一个三级二审的模式，行政诉讼案件的审理分别由平政院、省参事会、县参事会管辖，省参事会、县参事会审理的案件又可分别上诉于平政院及省参事会进行二审，第二审即为终审，设于北京的平政院对于案件的一审即为

7、终审。虽然行政诉讼采用的是三级二审的模式，但是平政院却只有一级，除在北京设置一所平政院外，并未再另行设置下级平政院。草案B与草案A类似，也采用了多级制的行政诉讼模式。但与草案A不同的是，草案B并未将下级行政审判权委予地方机关，而是直接规定在地方设立地方平政院。其第一条规定：“平政院分二级如左：一、地方平政院；二、中央平政院。”草案B构建起来的行政诉讼体制是一个二级二审的模式，行政诉讼案件管辖权由中央平政院与地方平政院分享，对地方平政