浅谈土地行政案件的审理

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1、浅谈土地行政案件的审理

2、第1　《行政诉讼法》颁布实施以来，我省土地行政案件一直排在行政案件的前位。据最近几年的统计，2000年全省共受理一审土地行政案件162件，占受理行政案件总数的36.40％；2001年共受理155件，占总数的33.60％；2002年共受理132件，占总数的28.88％；2003年上半年，占总数的26.74％；3年半共受理515件，平均占总数的31.93％。　　随着土地行政案件数量的增多，土地行政案件类型也随之增多，在审判实践中不断出现新情况、新问题。归纳主要有以下几个方面：　　一、土地确权行政案件　　《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争

3、议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。　　土地所有权和使用权争议，简称土地权属争议，是指行政机关对个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议，通过调查和调解工作，最后对土地权属作出处理决定。此类案件起诉到法院，应作为确权案件来审理。　　土地确权案件有以下特点：一是土地权属争议，以人民政府先行处理为前提，当事人对人民政府的处理决定不服，才能向人民法院起

4、诉；二是争议的土地权属处于不确定状态，当事人对其权属不明确，由于历史等原因，缺乏有效证据，长期以来形成争议。三是此类属于裁决类案件，诉讼中均涉及第三人的合法权益。根据《行政诉讼法》的规定以及上述特点，处理此类土地确权案件，应注意以下几个方面的问题：　　（一）诉讼主体问题。　　首先是县级以上人民政府委托县级以上国土资源行政主管部门处理权属争议，国土主管部门能否以自己的名义作出处理决定的问题，按照《土地管理法》第十六条的规定，只有乡级以上人民政府有权作出土地权属处理决定，国土资源部门不能以自己的名义作出处理决定。人民政府处理权属争议还存在处理权限问题，单位之间的争议只能由县

5、级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位的争议可以由乡级人民或者县级人民政府处理。总之，土地权属处理决定只能由人民政府作出处理决定。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条也有相同的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。　　其次是农村集体土地所有权和使用权的归属主体问题。农村集体土地由于历史原因，目前仍然是“三级所有，队为基础”，《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经分别属于村内两个以上农村

6、集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理，已经属于乡镇集体所有的由乡镇集体经济组织经营管理。由此可以看出，集体土地的所有权可以归属于村民委员会、村民小组，也可以归属于农村经济合作社或者经济联社等集体经济组织，因此诉讼中，应以村民小组、村委会或者经济社、经济联社为诉讼主体。农村集体土地使用权由农民承包经营管理的，土地承包者以土地使用权人的身份对土地使用权权属争议的案件，承包者具有诉讼主体资格。　　土地权属争议案件，存在双方或多方当事人争议问题，不管哪方当事人提起诉讼，都涉及第三人的利益。因此，处理土地确权案件，必须通知第三人参加诉讼。　

7、　（二）事实认定问题　　土地确权案件由于历史、客观等原因，土地权属不明确，长时间存在争议，大多数缺乏有效证据，给审理土地确权案件带来一定的困难。特别是海南，土地改革、“四固定”不彻底，以及在后来一系列政治运动中土地权属发生多次变更，历史遗留问题多，且缺少书面形式的文字记载，时间长，地形地貌已变，难于认定。土地确权案件，多发生在农村，涉及面广，政策性强，土地作为农民的生产、生活资料，与农民关系非常之大，特别是改革开放后，土地利用价值不断提高，发生的纠纷也随之增加。由于存在以上诸多原因，所以处理土地确权案件，要尊重历史，尊重现实，要从有利于国家建设，有利于生产、生活，有利于

8、管理和利用的角度来处理争议。对土地改革时的土地证、1962年的“四固定”以及以后的一系列变化情况，要综合分析认定。　　解放初期人民政府发的《土地房产所有证》，是土地改革时农民确认土地权属的凭证，但后来我国的土地权属有过几次变动，经过合作化时期，土地随人入社，土地由私有改造成农业合作集体所有，随后又经过人民公社，将农业合作集体所有扩大到人民公社集体所有。到1962年“六十条”公布后，对土地、耕畜、农具、劳动力进行了“四固定”，按属地原则对土地进行统一的调整，归就近的生产队集体所有。因此，以土改时的土地证，并不能证明土地的所有权。