审理土地行政案件的若干问题研究

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1、审理土地行政案件的若干问题研究

2、第1　土地行政案件，是指公民、法人或者其他组织对人民政府或其土地主管部门有关土地确权、行政处罚等处理决定不服而起诉，并被人民法院依法受理的案件。随着我国土地使用制度改革的不断深入、土地市场的进一步发育成长，土地行政执法案件和诉讼案件必将增多。人民法院及时、准确、合法地审理土地行政诉讼案件，对于维护正常的土地行政管理秩序，保护当事人的合法权益和国家土地资源，保障土地的合理开发和利用，促进安定团结和社会稳定，具有重要意义。本文结合行政审判实践，就审理土地行政案件中值得探讨的几个问题作些研究。　　一、关于土地行政案件的

3、适格诉讼主体问题　　1.关于集体所有土地村民起诉的主体确定问题。　　我们有时遇到这样的情况，当地的集体经济组织及其负责人不起诉，但是该组织的成员村民起诉，村民可以是一个，也可以是两个以上的若干人。我们经常看到起诉状上很多签名（指印），如何确定主体资格﹖在我国无论是国有土地还是集体土地，土地所有权人都是组织和集体，而不是个人，个人没有土地所有权，但是我们每个人都有土地使用权，提起诉讼，无论是个人还是组织都可以作为原告。那么应当受理与否，就要看有无足够的事实根据，具体行政行为与起诉人有无直接的利害关系。如果没有直接的利害关系，就可以认为尚不具备原告

4、主体资格，不符合起诉的条件，不予受理或驳回起诉。　　对于主张土地所有权的案件，如何确认农民起诉的原告主体资格，有几种不同认识：一种意见认为，个别的或者少数村民不能主张所有权，理由是：土地所有权是全村或者拥有所有权的集体经济组织的全体农民所有，而非农民个人所有，也不是部分人所有，所以农民个人和部分人不能主张土地所有权。另一种意见认为，只要是多数人村民或者村民代表起诉，就有诉讼主体资格。理由是：多数村民集体经济组织成员经过讨论，只要意思表示真实一致，就可以对集体经济组织的重大事宜作出决定。而且新《土地管理法》在有些条款中多次提到三分之二多数

5、，三分之二的村民会议成员、三分之二以上的村民代表。所以，少数或者个别村民不能起诉主张土地所有权，多数的可以。还有一种观点认为，这种起诉不受人数的限制，无论是一个人还是几个人都可以起诉，理由是：集体土地属于集体所有，而且在我们国家集体所有的土地包括有些集体所有的企业都有这样一个特点，每个成员的份额无法确定，因为集体所有不分份额，每块土地只要是集体共有，其共有人都有权益在里边。基于这样的一个理由认为，只要是集体经济组织的成员或一分子，他就可以主张权利。在这些观点中，很难作出选择、判断，可以说都有一定合理性。笔者认为，只要是多数村民起诉，其意思表示真

6、实，代表多数村民的意思，其即可具有主张集体土地所有权的原告主体资格。　　2.土地行政确权案件的被告确定问题。　　根据行政诉讼法第二十五条和土地管理法第十六条的规定，土地行政确权案件的被告为乡级人民政府或县级以上人民政府。司法实践中争议较大的有三种情形：土地管理部门按照同级政府的授权，以自己的名义对土地权属纠纷进行处理，以谁为被告﹖土地管理部门经调查，依照政府授权，作出土地行政确权决定，加盖人民政府印章，以谁为被告﹖地区行署（街道办事处）、乡（镇）政府土地办公室和县级以上政府土地管理部门的内设机构能否成为适格被告；对于前两种情形，主要有三种观点：

7、有的人认为，政府授权属行政委托，应按照行政诉讼法关于行政委托的规定，以政府为被告；有的人认为，按照行政法职权法定和越权无效的原则，政府授权土地管理部门确定土地权属属无效行为，应以土地管理部门为被告，并以超越职权为由，判决撤销被诉土地行政确权决定。笔者认为，上述意见都有失偏颇。土地管理部门是政府的职能部门，政府把自己的法定职权授权给土地管理部门，属行政授权，而不属行政委托。人民政府是土地行政确权的法定主体，如果把法定职权授权给职能部门，违反了行政法的职权法定原则，属无效授权。但如果只是把具体事项通过授权交由职能部门办理，由职能部分以政府名义作出土

8、地行政确权决定，与法律、法规并不抵触，应视为有效授权。据此，第一种情形授权无效，应以土地管理部门为被告，法院可以以其超越职权为由，判决撤销被诉土地行政确权决定。第二种情形为有效授权，应以人民政府为适格被告。对于第三种情形，笔者认为，地区行署街道办事处作为省市、区政府的派出机关，土地管理法律、法规对此没有作出特别授权。乡镇政府的土地管理办公室和县级以上政府土地管理部门的内设机构，不具有独立法人资格，不能独立对外行使职权。因此，只能以省市、区政府和乡政府、县政府以上土地管理部门为适格被告。　　二、关于审理土地行政案件的法律依据问题　

9、　根据行政诉讼法第五十二条、第五十三条规定，人民法院审理土地行政案件，以土地法律、法规为依据，并参照土地规章。鉴于目前土地立法滞后，有关土地的行政规章