农村土地综合整治中投融资机制建设策略研究

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1、农村土地综合整治中投融资机制建设策略研究　　一、引言　　农村土地综合整治是促进土地节约集约利用和新型城镇化发展的重要手段，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》[1]明确提出：“加强农村土地综合整治，健全运行机制，规范推进城乡建设用地增减挂钩，总结推广工矿废弃地复垦利用等做法。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”“十一五”期间，全国共批准实施土地整治项目约12万个，惠及约9100万农民，[2]建成多个新型农村社区，为改善农村生活条件，促进新型城镇化发挥了重要作用。在农村土地综合整治过程中，如何解决“人往哪里去？地从哪里来？钱从哪里出？”是核心问题，其中资金保障是关键一环。农村土地综合

2、整治公益性强，资金需求大、期限长，需要探索建立适应实际的投融资机制，不断提高农村土地综合整治水平，促进新型城镇化建设。　　二、农村土地综合整治中资金现状　　资金保障是农村土地综合整治得以开展的关键所在。在西方发达国家，尤其是土地整治规范化、法制化运作的国家，如德国、荷兰等国，土地整治的投资主体一般是由中央政府、地方政府和土地所有者共同组成。如在德国，联邦政府投入48%，地方政府投入32%，土地所有者投资20%。我国实行土地的社会主义公有制，明确规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。[3]鉴于我国城乡二元结构的实际，农村集体经济组织和农民个人基本都不具备

3、进行土地综合整治的资金实力，更需要发挥政府调控和市场机制的作用。目前我国农村土地综合整治中资金目前主要依靠政府主导，各地由于经济发展水平不一，财政保障能力不均衡，对农村土地综合整治工作的开展造成制约，往往是经济发达地区有资金，缺项目资源；经济欠发达缺资金，有整治潜力。合理高效的市场化运作机制尚未完全形成，成为农村土地综合整治建设开展的主要瓶颈。　　三、农村土地综合整治投融资机制建设策略　　农村土地综合整治项目投入资金量大、涉及面广，单靠政府单一性投入难以完成，必须进一步拓宽思路，多渠道筹集资金，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。探索建立“政府投入+银行贷款+农村金融机构融资+社会化集资”

4、的多元化投融资机制。　　（一）加强政府统筹作用，健全资金聚合机制　　政府对耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金的15%提留部分、耕地占用税等专项资金要足额提取，不得随意减免，确保专项使用。按照“专款专用、用途不变”的原则，加强政府各职能部门协作联动，有效整合各项涉农涉地资金，提高项目资金使用效能和监管力度，确保农村土地整治统一规划、分项实施、整体完成。根据各地经济发展情况，积极探索建立市（县）政府债试点发行工作，编制农村土地综合整治投融资规划，形成科学有效的资金聚合机制。　　（二）降低资金使用成本，引导银行加大对土地整治支持力度　　政策性银行中的中国农业发展银行，商

5、业银行中的农业银行和中国邮政储蓄银行，农村信用社及农村商业银行、农村合作银行，在农村金融机构中具备较强实力，如何发挥好其作用，对搞活农村土地综合整治意义重大。各地金融管理机构应加大对农村土地综合整治投融资的扶持力度，积极引导银行单列对农村土地综合整治的信贷计划，在资金、人员、考核等方面给予最高的绩效权重，最优的内部资金转移成本。银行应做到关口前移，重心下移，加大产品创新和信息化建设力度，通过签订土地整治金融合作协议，由银行向农村土地整治机构提供资金支持，积极参与农村土地整治项目建设。　　（三）改善外部制约机制，积极发挥农村新型金融机构作用　　目前我国农村新型金融机构主要有：村镇银行、农村贷款

6、公司和资金互助社[4]等。这些农村新型金融机构机制灵活，在服务“三农”方面具有独特优势，应积极发挥其作用，引导其参与到农村土地综合整治建设中来。但农村新型金融机构在发展中，普遍存在国家政策支持力度不足，相关配套政策还没有完全到位等外部制约因素。以村镇银行为例：一是目前大多数村镇银行的存款准备金率，普遍高于农村信用社，给村镇银行带来资金压力。二是营业税方面，财政部、国税总局要求[5]：对村镇银行金融保险业收入减按3%的税率征收营业税。但目前仍有地方对村镇银行与商业银行同样执行5%的税率，加大了村镇银行税负。应积极改善农村新型金融机构发展的外部环境，加大其公益性宣传和政策支持力度，特别是参与农村

7、土地综合整治项目的，在存款准备金、税率、再贷款利率等方面适度放活，使其享受到政策性银行和农村信用社的各项优惠措施，引导农村新型金融机构参与农村土地综合整治。　　（四）创新社会化融资机制，拓展农村土地综合整治投融资途径　　十八届三中全会明确提出：使市场在资源配置中起决定性作用。[6]应构建社会化多元化的投融资机制，吸引更多社会资金参与农村土地综合整治。一是积极探索资金市场化运作模式，由当地政府牵头设立农村土地综