我国国家公园法律管理体制的问题及改进

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1、我国国家公园法律管理体制的问题及改进文／戴秀丽周晗隽摘要国外在国家公园法律体制领域进行了诸多国家层面整体性立法的尝试，并从立法目的角度明确了国家公园在保护地体系中的位置。而我国国家公园的法律体制尚待建立，应制定统一的“国家公园法”，并根据国外经验和我国具体国情，对公众参与制度、分区管理制度进行借鉴。创设我国的国家公园法律体制，需要解决立法缺乏整体性，立法目的不协调，法律位阶较低这三个问题。.jyqkission以及很多私人土地，最后也没有成功。第二，实行精细化分区管理。加拿大的国家公园在设置时实行严格的分区管理，《加拿大国家公园法》规定，国家公园可以分为五个区：特别保护区、荒野区、自

2、然环境区、户外游憩区、公园服务区，每个区域的保护和管理政策各不相同，游客在其范围内的活动行为也受到不同程度上的限制。日本的自然公园按照风景秀丽等级、自然生态系统的完整性、人类活动对自然环境的影响程度、游客使用的重要性等指标分为特别地区和普通地区。另外德国的国家公园也大体上可以分为核心区、限制利用区和外围防护区。精细化的分区管理制度可以针对国家公园内不同区域的生态状况，在保护和利用之间进行更为细致的平衡，以更好地实现可持续发展。我国构建国家公园法律体制的思路制定统一的《国家公园法》第一，实现立法的整体性。在保护地体制语境下，分散的立法模式更多的意味着部门利益的纠葛，以及体制的不统一，各

3、保护地类型相互重叠，既不利于统一政策的贯彻落实，也不利于生态生境的保护与利用。国家公园体制作为一项新的保护地类型，其创设更应贯彻统一整体的思路，否则其与现有的自然保护区、风景名胜区等保护地类型便无本质区别，这也是国家公园体制试点的初衷。综合国外的经验，各国在国家公园立法模式层面主要采用单独立法或者与其他保护地类型统一立法的模式，单独立法模式常见于判例法国家，而且其立法主体是立法机关而非行政机关。结合我国分散立法的背景，综合改革成本与可行性的考虑，制定统一的《国家公园法》，明确国家公园与其他保护地类型之间的关系，在国家公园领域首先实现统合管理，这可以很好地实现“一区一法”的落实。若切实

4、可行且改革动力充足，下一步制定统合度更高的《保护地法》也是可行的。第二，提升立法位阶，加强法律的实效性。综合各国经验，无论采取何种立法模式，多数国家选择在国家层面制定国家公园的基础法律。首先，从国家与地方的关系出发，国家层面的立法能够统一全国的国家公园政策，为地方特色的发展提出整体的框架性建构，同时由于法律位阶的提升，还能敦促地方切实落实国家公园体制。其次，从部门与部门的关系出发，国家层面的法律制定摆脱了部门立法分散的窠臼，在一定程度上削弱了部门利益纠葛对法律制定的影响。最后，从法律位阶本身的意义出发．国家层面的立法自由度更高，无论是在行政处罚的设定方面，还是与其他法律的关系方面，提

5、升法律位阶对国家公园体制的落实都是有益的。第三，明确立法目的。参考IU以及各国对保护地分类的经验，对立法目的的明确可以在大方向上界定各保护地类型之间的边界。如果将保护地大致按其设立目的分为严格保护类型与利用保护相结合类型，将国家公园归类为利用保护相结合类型则更为妥当。结合IU的经验，笔者认为可以将国家公园定义为：为了当代和后代能够享受良好的自然生态，法律规定应当排除不合理开发利用和人类侵占，仅在符合目的的限度内允许科研、教育、游憩等活动，以实现可持续发展的区域。借鉴各国在国家公园法律制度上的创新第一，在国家公园立法中明确公众参与相关规定。由于国家公园的设立需要限制区域内居民的生产生活

6、，甚至影响地方政府的经济发展，因此为确保国家公园能够在地方落实，减少民众的阻力，同时保护公民的合法权利，应当在立法中明确国家公园设立以及政策实施过程中的公众参与程序，以提供平台让民众反映自己的现实需求。而且，公众参与在保证政策制定公开透明的同时，还能在一定程度上提高规划决策的科学性。第二，细化分区管理制度。精细化的分区管理制度可以针对国家公园内不同区域的生态状况在保护和利用之间进行更为细致的平衡。德国的分区管理模式较为可行，将国家公园分为核心区、限制利用区、外围防护区，各个区域内的开发利用程度依次提高，如有必要，也可根据开发利用类型的不同进一步细分。主要..