浅析我国国家公园法律管理体制的问题及改进

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1、浅析我国国家公园法律管理体制的问题及改进我国现有保护地法律体制的现状及存在的问题我国保护地的立法工作自20世纪70年代启动以来，已形成了一套在宪法指导下较为全面的法律体制。现有的保护地体制有九种类型：自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区。相应的也形成了各自的法律体制，其中以自然保护区的建构最为完整。自然保护区以《自然保护区条例》为核心，并在发展规划、分级分类、土地利用等方面形成了一系列的专门立法，同时为了对同类型的保护地实行更为精细化的管理，各部委也制定了相应

2、的部门规章，地方性立法也逐渐完善和落实。尽管在数量上，我国的保护地法律体制已蔚为壮观，但受制于旧的行政体制与立法理念以及分散立法的弊端，整个法律体制依然存在诸多问题，而这对实现生态文明建设是不利的。缺乏整体性权力的实然行使先于法律授权，此种现象屡现于我国的早期立法，现有法律体制的形成更多的是过去部门利益纠葛的产物。　　现有的九种保护地体制分别形成了《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《国家城市湿地公园管理办法》《国家级森林公园管理办法》《国家湿地公园管理办法》《文物保护单位保护管理暂行办法》《水利风景区管理办法》等条例及办法，立法模式缺乏整体性

3、。这也是在实践操作中出现，一块保护地，数个名称，多部门管理的混乱局面的直接原因。立法目的不协调在我国的保护地体制中，按照《自然保护区条例》的规定，其设立目的是为了保护自然环境和自然资源，并未提及对自然资源的合理利用与开发，也就是说其施行的是一种严格保护的策略。此种策略并非完全不妥，在各国也常常适用于濒危物种以及核心区域的保护，但只有在自然环境和自然资源的保护极度迫切时，适用严格保护才是合理的。我国的自然保护区占保护地体制的绝大多数，约占国土面积的12.96%，在如此大范围的区域内完全禁止开发利用，一方面将严重阻碍地方利用优势资源发展经济，进而导

4、致地方对自然保护区建设的冷淡，影响长远的自然保护效果;另一方面，法律的实施不在强制而在合理，明显不符合实际的禁止性规定，只会使得一些正常的资源利用行为变成违法行为，不符合法治之理念。法律位阶较低我国关于保护地的现行立法，除《自然保护区条例》以及《风景名胜区条例》属于行政法规以外，主要由有关职能部门颁布的部门规章以及地方性法规组成，其立法位阶较低，效果较差。　　这些法规由于效力位阶的原因，使得规定的内容方面受到了限制，一方面，类似于限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚并不能规定;另一方面，当条文的规定与其他法律产生矛盾时应当适用上位法，这进一

5、步削弱法规的实效。因此，保护地法律体制需要更高位阶的综合性专门立法。国外在国家公园法律体制领域的经验自1872年美国建立黄石公园以来，世界各国掀起了兴建国家公园的热潮。紧随美国之后，加拿大于1887年建立了Banff国家公园，澳大利亚、英国、新西兰、韩国等国也相继建立了各自的国家公园，并形成了一系列法律体制。尽管各国的国家公园法律体制各不相同，但主要发展经验均借鉴自美国，而且已经形成了国际上通行的模式。因此，通过对它们的国家公园法律体制进行研究，抽取出其中的共性，将为我国国家公园法律体制的建设提供有益的借鉴和参考。属于保护地体系国际自然和自然资

6、源保护同盟(IU)在其分类标准中根据管理目标的不同将保护地分为以下六个类别：严格自然保护区或荒野地保护区、国家公园、自然纪念物保护区、生境和物种管理保护区、陆地和海洋景观保护区、资源管理保护区。　　在此框架下，各国根据其特点形成了各自的保护地体系，而国家公园正是其中重要的组成部分。加拿大的保护地体系较为简单，由野生生物保护区和国家公园组成，国家公园是加拿大保护区体系中的重要类型。澳大利亚是迄今为止唯一完全采纳IU保护地分类体系的国家，任何联邦保护地在申报时必须明确其申报类型。英国的保护地体系较为复杂，总的来说可以按照设立的目的不同而分为严格保护

7、型和观赏保护型。前者具体包括自然保护区、具有特殊科学定义的地域、海洋自然保护区、特殊保护区、具有地区重要性的地质区;后者则包括国家公园、具有突出自然美的区域、列为遗产的海岸，国家风景区农业方面的类型有硝酸盐敏感区、环境敏感区。新西兰的保护地主要也是按照设立目的来分类的，包括公共保留地、保存区、国家公园。韩国的保护地体系包括严格自然保护区、国家公园、天然纪念物和多种经营管理区，严格自然保护区的设立目的是为了科研、教育等;国家公园的设立目的是为了科研、教育、娱乐等;多种经营管理区则主要以经营活动为目的。通过对保护地体系分类的国际通行经验进行分析，笔

8、者认为可以将保护地大致按其设立目的不同，分为严格保护类型与利用保护相结合类型，并在各个类型下再按照设立目的或自然属性特征进行细化。立法层级较高美国在立