对构建政府绩效审计法律框架的思考

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1、对构建政府绩效审计法律框架的思考朱永峰，上海市审计局国有资产鉴证审计处一、我国政府绩效审计法制体系现状1.行政型政府审计体制使得审计缺乏一定独立性。我国现行的是行政型的审计体制，由1982年《中华人民共和国宪法》规定，即：县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。1983年国家审计署和各级地方审计机关相继成立，开辟了中国政府审计走向现代化的道路。1995年1月1日实施的《中华人民共和国审计法》明确规定：国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主持和管

2、理全国的审计工作，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上一级审计机关领导为主。由此可以看出，国家审计机关实行双重领导，作为被审计者的国务院各部门、地方各级政府部门与审计机关同属于委托者领导，具有同一隶属关系和共同利益。我国目前行政型审计体制在一定程度上会影响审计机关的独立性和审计监督的客观公正性。突出表现在：一是由于各级审计机关的人权、财权主要由同级政府决定，上一级审计机关的业务指导作用往往会被同级政府弱化，当国家利益与地方局部利益发生矛盾和冲突时，或者审计处理触及到地方局部利益时，审计机关和

3、审计人员往往受到同级地方政府的影响或干预。二是各级审计机关作为政府的组成职能部门，实施的审计实质上是政府委托审计，审计机关要将审计结果首先报本级政府，在征求政府意见后，才能对人大报告或对社会披露，在体制上或者制度上来讲政府审计是政府的内部审计。2.政府绩效审计缺乏法律支撑。自1983年确立了国家审计制度以来，便明确提出开展经济效益审计。1995年1月1日开始实施的《中华人民共和国审计法》第二条明确规定，审计机关对财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。但这仅仅是指审计要达到效益性的目的，而对如何开展绩效审计的法律

4、和规范没有另论。2006年6月1日实施的新修订的《中华人民共和国审计法》也没有明确提出开展绩效审计的法定条款。目前，全国仅有湖南省的《湖南省审计监督条例》、深圳市的《深圳经济特区审计监督条例》以及珠海市的《珠海经济特区审计监督条例》对绩效审计做了明确的规定。在绩效审计没有以法定形式确定下来的情况下，绩效审计的权威性难以发挥。3.政府绩效审计准则尚未制定。在我国，国家审计署从1989年开始制定政府审计准则，并于1993年印发了《中华人民共和国政府审计准则》，1996年发布了38个国家审计规范，主要是针对财务审计，虽然在其中提到对效

5、益进行审计监督等，但却没有具体的条文内容。2010年9月，新修订的《中华人民共和国国家审计准则》颁布，并于2011年起实施。新审计准则中对于绩效审计在第六条中有所体现，即规定审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。同时指出，效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。新审计准则的这一规定使得绩效审计的概念更加清晰，但仍未以一个专门的准则来规范绩效审计。由于绩效

6、审计自身的特点，使得其与财务审计在确定审计目标、选择审计方法、完成现场审计工作和出具审计报告等方面存在较大差异，财务审计的准则对绩效审计并不完全适用。政府绩效审计牵动各方利益，如果没有明确的审计准则规范，则既不利于明确审计责任，也不利于审计工作质量的提高。二、国外政府绩效审计的法制体系从各国绩效审计的发展来看，凡是绩效审计开展得比较好的国家都较早地制定和颁布了绩效审计准则及相关的规范。审计准则的制定、公布与实施，奠定了保证审计质量、指导审计行为、评价工作业绩的基础，对于保护公共利益、取得公众信任、巩固审计职业地位、改善审计信息沟

7、通，发挥了重要的作用。1.各国政府审计体制简介。目前，世界上政府审计体制分为四个类型，分别是立法型审计体制、司法型审计体制、独立型审计体制和行政型审计体制。每一种审计体制的不同，加之政体不同，经济发展程度不同，使得各个国家在开展政府绩效审计时，在法制体系、评价体系和审计结果公告方面呈现不同的特色和内容（见下图）。由于政府绩效审计在发展过程中存在着不平衡，实施政府绩效审计较早的国家和地区，一般都处于领先行列，如美国、法国、德国，瑞典等。这四个国家虽然审计体制不同，但在政府绩效审计领域无论是理论还是实践，均处于世界领先水平。绩效审计

8、在这些国家广泛推广并大范围应用，取得了一定的成效。下面主要基于不同政府审计体制下，政府绩效审计的法制体系进行比较，意在总结共性，从而对我国的绩效审计以启示。2.政府绩效审计的法律保障情况。（1）美国。1970年美国颁布的《立法机关重组法案》和1974年颁布的《国