对规制行政垄断的思考

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1、对规制行政垄断的思考对规制行政垄断的思考行政垄断是目前学术界讨论反垄断法立法时涉及最多的一个问题。如何认识行政垄断的性质并用法律手段规制行政垄断，为社会主义市场经济提供法制保障，是制定反垄断法不能回避的问题，本文就这个问题谈谈自己的浅见。一关于行政垄断，学者有不同的看法，有的认为是必须达到垄断状态即垄断说（注：参见胡薇　　对规制行政垄断的思考对规制行政垄断的思考行政垄断是目前学术界讨论反垄断法立法时涉及最多的一个问题。如何认识行政垄断的性质并用法律手段规制行政垄断，为社会主义市场经济提供法制保障，是制定反垄断法不能回避的问题，本文就这个问题谈谈自己的浅见。一关于行政垄断

2、，学者有不同的看法，有的认为是必须达到垄断状态即垄断说（注：参见胡薇　　对规制行政垄断的思考对规制行政垄断的思考行政垄断是目前学术界讨论反垄断法立法时涉及最多的一个问题。如何认识行政垄断的性质并用法律手段规制行政垄断，为社会主义市场经济提供法制保障，是制定反垄断法不能回避的问题，本文就这个问题谈谈自己的浅见。一关于行政垄断，学者有不同的看法，有的认为是必须达到垄断状态即垄断说（注：参见胡薇薇《我国制定反垄断法势在必行》一文。），有的认为是国家公共权力的实施排斥或限制了竞争即限制竞争说，（注：参见王杨《反垄断法一般理论及基本制度》一文。）有的认为是公共权力的滥用或违法而导

3、致了行政垄断。（注：参见王保树《企业联合与制止垄断》一文。）我们认为，行政垄断是指政府尤其是经济管理部门凭借其经济管理职权，滥用公共权力排斥和限制竞争的行为。这一界定理由如下：第一，行政垄断既包括竞争的完全消除，即严格意义上的垄断或独占，也包括竞争的部分消除，即垄断状态之外对竞争的限制。汉语中垄断的原意是指站在集市的高地上操纵贸易，后来演化为把持和独占（注：见《现代汉语词典》商务印书馆1979年版724页。）在现代经济学中，垄断是指大企业独占生产和市场，以攫取高额垄断利润。法学上也把垄断的核心特征认为是独占。现代西方发达国家的反垄断法看起来更注重对谋求垄断的行为而非垄断

4、状态自身的禁止或限制，同时也将垄断行为之外的其他方式的对竞争对手的限制作为反垄断法的调整对象。（注：参见美国反垄断法《谢尔曼法》。）因此，我们在研究行政垄断的时候，应该把对公共权力对竞争的限制包括在内。第二，行政垄断是政府行使公共权力的结果。在现代社会中，政府对经济活动可施加广泛的影响，行政垄断便是其中之一。第三，行政垄断是一种滥用公共权力的行为。它与依法行政的合法行为有着本质的区别。正因为行政垄断是对公共权力的滥用，我们才探讨用法律手段规制它。第四，行政垄断并非中国或正在建立市场经济的国家所特有的现象。（注：参见张瑞萍《关于行政垄断的若干思考》一文。）由于各种原因，我

5、国在建国后很长一段历史时期里，实行着高度集权的计划经济体制，国家对企业实行财政统收统支，产品统购统销，劳动力和物资、技术统一分配等办法，直接统制企业的投入和产出，从而统制着社会的生产和流通，形成了绝对垄断的局面。自我国进行经济体制改革以后，这种全国性的垄断已被打破，但政府以公共权力对市场竞争所施加的各种限制依然存在。如果把行政垄断定义为政府对竞争的限制，则行政垄断在西方国家也是普遍存在的。二行政垄断在我国的表现形式主要有国家设置行业壁垒所形成的垄断；国家指定专营所形成的垄断（如烟草、电信等行业）；地方政府以保护本地经济发展为由，通过设置地区壁垒而形成的地区垄断；行政性公

6、司利用本身所具有的某些行政权力所形成的垄断等。各种类型和形式的垄断产生了许多消极的负效应，严重阻碍着社会主义市场经济的发展。其一，行政垄断破坏自由公平的市场竞争秩序。社会主义市场经济本质上是一种竞争经济，为了维护竞争的有序和有效，必须建立自由平等的竞争秩序。自由包括资源流动的自由或进入退出市场的自由；公平主要是指市场主体（公司和企业）地位的平等和市场机会的均等，同时还包括竞争过程、竞争环境和竞争结果的公平。但行政垄断正好起着破坏自由、公平的竞争秩序的作用。比如，政府运用公共权力对某些地方或部门进行特别保护，授予特许权；对某类主体进入本地市场规定极其苛刻的条件；垄断某类商

7、品的经营或进行地方封锁等。这些行为导致了市场壁垒林立，窒息了自由公平的竞争。反过来又降低了本地经济的竞争实力，造成资源的浪费。其二，行政垄断破坏全国统一的市场体系的健康发展。社会主义市场经济是以市场机制作为资源配置的基础手段的经济，实现市场有效配置资源的功能，必须构建一个统一、开放、竞争、有序的完整的市场体系。然而，行政垄断却正好在破坏着这一市场体系。各级地方政府采取地方保护主义政策，强行分割市场空间而形成的行政性区域市场，以超经济垄断为条件，以地方利益最大化为目标违背了“全国城乡市场紧密结合，打破地方分割和封锁”的统一市场的基础要求；中