传播法制建设30年（上）

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1、传播法制建设30年（上）关键词：传播法制三十年　　提出要为言论、传播立法，至今已经整整30年。我们可以找到的最初一篇有影响的文章题为《要大大发扬民主加强法制》，发表于1978年11月13日的《人民日报》，作者之一就是大家熟悉的社会学家李银河。文章回顾了“文革”期间人民权利受到践踏的往事，提出要制定保障言论出版自由的法律，自此开启了中国传播法制建设的漫长历程。　　一、总结历史教训创意立法　　在70年代末的中国，最普遍、最有影响的大众传播媒体还是报纸，而“大众传播”一词还不为世人所知，人们所关注和要求制定的，就是“新闻法”。在70年代到80年代的每次“两

2、会”上，几乎都有人大代表和政协委员提出制定新闻法、保障言论出版自由的议案。1983年彭真委员长批准了中宣部呈送的制定新闻法的报告，新闻立法正式启动。　　按照报告的决定，1984年初成立了由人大教科文卫委员会牵头、胡绩伟先生为首的新闻法起草组。这个起草组的具体工作班子，是设在中国社会科学院新闻研究所的新闻法研究室，由所长商恺、副所长孙旭培分别担任正副室主任。在胡先生主持下，起草班子做了许多工作，包括搜集并翻译各国新闻法（后来由人民日报出版社出版）、出版《新闻法通讯》、写作各类专题研究文章等，胡先生还先后在北京、上海、广州、成都、重庆等地召开座谈会，并且

3、到深圳邀请香港新闻界同行来座谈听取他们的意见，这些活动留下的资料都成为中国新闻史的重要文献。胡先生撰有回忆录《制定我国第一部新闻法的艰辛与厄运》记述具体经过。　　1987年新闻出版署成立，起草新闻法工作划归新闻出版署操办，由副署长王强华先生主持。按照王强华的提议，在上海成立了起草新闻法的“影子内阁”，主持人是时任中共上海市委宣传部副部长的龚心瀚。胡先生原来的班子即新闻法研究室继续把起草新闻法作为一项学术活动做下去。到了1988年，新闻出版署的班子、上海的班子以及新闻法研究室都写出了新闻法的文稿，这样在全国就有了三个新闻法文稿。　　这三个文稿都是各自独

4、立完成的，不同起草班子有些人士之间也存在着意见分歧，但是今天来看这三个文稿，应该说是大同小异，同多于异。　　这三个文稿，都把新闻自由作为基本指导思想，都对新闻自由下了基本相同的定义；都打破了三十年来的新闻媒介体制；都规定了新闻媒介独立地位，不得有事先的新闻检查；都规定了新闻工作者的采访、报道、评论等权利；都有国家保障新闻报道的义务性规定；都规定了新闻自由和新闻工作者权利受到侵犯的救济性措施。同时，也都就许可制、禁载、更正和答复、非政府组织管理诸方面做出了规定。　　三个文稿的主要差异按照王强华当时的说法是，新闻法研究室的文稿“规定个人有办私人报纸的自由

5、，而另外两个草案没有涉及这一点”。新闻出版署文稿拟定“国家机关、政党、社会团体、企事业单位（或加上“其他公民集体”），可以申请创办新闻报社、通讯社、新闻期刊社、新闻图片社”，上海文稿拟定“国家机关、政党、社会团体、科学教育文化机构及其他取得法人资格的组织均可申请出版报刊”，而新闻研究室的文稿则多了一句“报刊的创办也可以由自然人进行”。我们知道，世界上有影响的报刊都是要组织公司来出版的，所以自然人还是法人可以办报从字面上说也许并不一定反映制度上的差别。　　三个文稿规划的举办报刊的图景，今天看来也许觉得遥远，但是在当时确有一定的现实基础。拨乱反正以后，全

6、国报刊如同雨后春笋，报纸从1978年的186种猛增到1985年的1776种，自1980年到1985年，号称每三天诞生两张报，这还不包括省级政府批准出版的数量更多的“内部报刊”，文稿中开列的所有办报主体都是现实存在的，当然公有制和许可制（审批制）还是不可逾越的底线，虽然个人想办报的不少，但官方谁也不敢开这个口子，不过仿效所谓“红帽子”企业的做法由个人集资而由一个合适机构出面申请许可的做法（有一个专用术语叫“挂靠”）则并不罕见。文稿的一些提法，正是当时社会潮流的反映，体现了把这种多样化局面合法化、制度化的意向，而新闻法研究室文稿则进一步企图把个人办报由隐

7、蔽提升为公开。　　新闻自由既是一项权利，又是一种制度。就制度而言，则包括了创设新闻机构的自由和新闻信息流通的自由（采访、报道、评论的自由）两项。80年代办报宽松化的趋势，激发了人们对新闻自由的向往，形成一种共识，这正是参加起草的人们尽管倾向不尽一致，但写出来的文稿却大同小异的奥秘所在。　　而这项工作遭到无限期搁置的结局，也应该从现实中寻找原因。就在起草期间，有一位前辈领导人就对以法律来规范新闻出版活动的做法有可能被异己势力钻空子提出了严重警告。此后国内国际形势的发展，使人们觉得这种警告俨然成为触手可及的危险。下文将会说到主管部门如何在新的形势下重新巩

8、固原有媒介体制的过程，新闻法当然不需要了。　　有一句名言：是民主创造宪法，而不是宪法创造民主。法律只能反映和