金融危机下的土地政策

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1、金融危机下的土地政策——2008～2010年土地政策评述土地是与劳动、资本同等重要的生产要素之一，合理利用和配置土地资源是国民经济健康发展的基本要求。长久以来，国家宏观调控通常利用财政政策和货币政策等对三大生产要素之一的资本要素的总供给进行干预，然而，国家同样可以对劳动要素与土地要素的供需总量与结构进行干预，从而实现国家宏观调控的目标。2004年，我国实行适度从紧的土地政策，土地政策在国家宏观调控中的地位和作用逐渐为人们所熟知。当前我国土地政策参与宏观调控的主要方式是对进入经济体系中的新增建设用地规模、速度和结构进行控制和引导。对宏观经济总量的调控通过控制建

2、设用地投放规模、节奏、数量等来实现；对产业结构的调整通过制定和实施供地目录等政策对建设用地供应结构进行引导和调整来实现；对区域经济的协调通过土地利用总体规划、土地利用年度计划、主体功能区等手段，促进土地资源空间配置结构变动来实现。土地政策与财政政策、货币政策相比，具有直接性、即时性。在不影响经济增长的前提下，达到调节投资规模与投资结构的目的。土地不仅是一种重要的生产要素，而且是我们安身立命的基本物质前提，住房、道路交通等都涉及到土地问题，在农村，土地是农民最重要的生产资料，土地问题是重大的民生问题。土地政策不仅是国家宏观调控的重要手段，而且事关社会稳定、国家长

3、治久安的大局。改革开放以来，我国土地政策逐渐适应社会主义市场经济的要求，实现了土地从无偿划拨到有偿使用的历史性转变，为社会经济发展发挥了重大作用。随着我国工业化和城镇化的发展以及社会主义市场经济的日趋成熟，土地制度与土地政策日趋重要，科学合理的、与我国基本经济制度相适应的土地制度与政策成为促进经济可持续发展、社会稳定和谐的重要前提。我们已有《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等多部法律及相关部门法规规范土地关系、促进土地资源优化配置。满足社会主义市场经

4、济要求的土地政策要实现多重目标。一方面，要支持农业部门的发展，保护农田，通过土地市场化流转促进农业生产效率的提高，适应城镇化发展要求，促进人口从农村向城市的流动。另一方面，要满足制造业制造业、服务业和住宅部门的用地需求，在综合考虑经济、社会和环境等多种因素，通过市场机制为城市的扩张提供土地。同时还要盘活土地资源，通过土地抵押、土地证券化等多种方式促进土地资本化。在既有的财税体制和城市土地国有、农村土地集体所有的基本制度背景下，土地还是各级地方政府的重要财政来源，土地政策还有面对考虑为公共服务筹措资金。由于非农用的收益远远大于农业用地，农业用地非农化的趋势难以逆

5、转，然而，农业用地，特别是优质耕地的迅速减少，将对国家的粮食安全、生态安全造成严重威胁，因此我们有不得不把农地非农化控制在一定范围内。土地政策的重点和难点便在于协调保护耕地与促进经济发展之间的内在矛盾。2008年前，我国经济一直保持高速增长，严格控制土地供给，特别是控制新增建设用地的数量，一方面保护了耕地，另一方面有利于控制投资规模，防止经济过热。金融危机爆发后，我国出口工业受到严重影响，经济下滑，国家启动四万亿投资计划以刺激经济增长。控制土地供给与促进经济发展之间的矛盾开始凸现出来。国土部门适时调整了相关政策及政策执行方式，开展保增长、保红线的“双保行动”。

6、在保证18亿亩耕地的同时，保证一定的经济增长速度。守住18亿亩耕地红线，至少有三层目标。首先是确保中国粮食安全的需要。所谓粮食安全，追求的是与人口数量变化趋势保持一致的粮食生产格局。测算粮食安全的耕地面积要综合考虑人口增长、国际粮食市场和粮食增产潜力及复种指数等多种因素。虽然我国粮食基本自给未必需要18亿亩，但是，粮食生产不嫌耕地多，一直以来我国农业生产适应我国人多地少的基本国情，具有高劳动投入的特征，土地生产率随技术进步而提高，劳动生产率却没有大幅提高。只有随着城市化的进程，适度发展规模经营，才能大幅提高农业劳动生产率，一定数量的耕地面积是实现规模经营的重要

7、前提。保住18亿亩耕地，就使粮食安全有了基本的资源基础。而且号称最少土地资源的东部地区的城市人口密度还小于中西部的平均水平。。其次，是保持农村社会稳定的需要。耕地减少过快，在就业岗位和社会保障体系尚不健全的情况下，将会产生大量“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”农民，给农村社会稳定埋下隐患。另外，坚守18亿亩耕地红线还有利于促进经济增长方式转变和稳定生态环境建设成果。2008年，我国出台《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，再次明确表示守住18亿亩耕地红线，此时我国实有耕地18.257亿亩，离红线已很接近，在工业化城市化的大背景下，是否有

8、必要守住18亿亩耕地红线，能否守住红线