“多规合一”背景下土地利用规划的突破和创新

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1、多规合一”背景下土地利用规划的突破和创新以柳州市为例广州市城市规划勘测设计研究院李密滔510060摘要：在国家四部委推进“多规合一”试点工作的背景形势下，柳州市从土地利用规划的内涵出发，分析当前规划存在的特点及存在问题，总结和借鉴当下“多规合一”试点的工作经验，开展土地利用总体规划调整完善工作，进行工作思路和技术的开拓和创新。关键词：柳州市；多规合一调整完善0引言目前，我国正积极推动“多规合一”工作。2014年8月26H,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部四部委发出《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，推进28个地市开展“多规合一”试点。各省、

2、市纷纷响应，积极开展“多规合一”试点工作，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的異体思路。土地利用规划作为“多规合一”重要的一环，在开展土地利用总体规划调整完善工作的当下，总结和运用“多规合一”的经验和模式，对于促进土地利用规划编制，实现体系内的突破和创新，只有积极的实践和指导意义。1土地利用规划的内涵及特点在当前土地利用规划体系下，要实现对规划编制的突破和创新，需从土地利用规划的内涵着手，分析当前规划的主要特点及存在问题。1.1土地利用规划的内涵土地利用规划的实质是政府通过制定各种土地利用规划，对人们利用土地的行为作出相关的约束

3、，指导人们合理利用各类土地［1］。其最核心的功能是对土地利用时空未来的导向，即对未来土地资源的分配和时空组织［2］。土地利用总体规划是最重要的一种表达形式，指在一定规划区域内，根据自然和社会经济条件以及国民经济发展的需要，协调与平衡上地总供给与总需求，优化土地利用结构与土地利用布局［3】。1.2当前规划的特点及存在问题我国至今已开展了三轮土地利用总体规划，建立了国家、省、地(市)、县、乡5级规划体系，按照工作组织模式、编制方法和技术特点，当前土地利用规划主要呈现以下几个特点：(1)采用“自上而下、上下结合”的方法开展工作，强化了土地利用的宏观调控，但由于上地规划的不确定

4、性和动态化，在规划编制吋间偏长的情况下，往往导致上下衔接不力、规划脱节等问题，难以适应越来越复杂多变的土地利用形势。(2)按照供给制约和统筹兼顾的原则，控制土地供给和需求，在土地规划内部实行刚性控制。但在实际操作中，土地规划的实施管理往往面临“刚性有余、弹性不足”，“规划跟着项S走”等类似的尴尬境地，导致土地利用规划的权威性不强。(3)加强了与相关规划的协调，但由于各部门利益和职责的不同，导致规划的衔接和协调不够，土地利用规划无法奋效的对土地进行控制，造成相冋土地空间的重复规划和冲突。2“多规合一”对土地利用规划的借鉴2.1工作模式和方法的探索0前，国内开展“多规合一”

5、探索的试点城市，一般采用“自上而下、自下而上、上下结合”的工作模式，这和土地利用规划的工作方法类似，但又不尽相同。以宁夏自治区“多规合一”“一张图”工作为例，其采用了“四上四下”的工作路径，各阶段的工作主要分为：摸清“多规”差异，明确问题；核定发展定位与方向、人口和用地等规模与布局要求，确定统一0标;落实空间发展战略，优化调整建设用地、生态用地、产业用地和基础设施布局；在前述各阶段工作基础上，划定“多规合一”“一张图”。从本质上来，土地利用规划强调的是“上级对下级的管控和约束”，下位规划不能突破上位规划的各项控制指标和要求，侧重点在管；而“多规合一”强调的是“下级对上级

6、要求的执行”，尽可能的将规划的各项控制指标和要求落到实处，强调的是“用”。2.2用地的弹性和刚性管控当前土地利用规划的弹性控制主要体现在有条件建设区的划定，一般按照建设用地总规模的20%进行控制。广州、厦门、宁夏的“三规合一”或“多规合一”实践，在梳理和整合各部门规划管控体系的基础上，结合我国政府行政运作的事权体制特点，面向部门事权构建“多规”共同遵循、刚弹结合的指标体系结构，同吋从底线思维考虑，通过划定建设用地增长边界控制线，加强规划的弹性。建设用地增长边界控制线一般是遵循城市紧凑布局、集约高效的原则，避让生态保护红线、基本农田保护红线，衔接城乡规划、产业园区建设用地

7、安排和土地利用总体规划的有条件建设区进行划定，划定的比例也相对较高。2.3规划之间的衔接和协调当前，我国的主要空间规划主要包括主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划等[4],但由于缺乏健全完善的利益协调机制，同一空间各类规划利益平衡和规划共识难以形成，导致规划之间的管控要求打架[5】。因此，各地幵展“多规合一”的工作关键之一是加强各个规划之间的衔接和协调，探索规划融合的理论方法和操作途径。在广州、厦门、宁夏等地的“多规合一”实践中，在研究部门职能的基础上，明确了“发改定B标、国土定指标、规划定坐标、环保定底线”的部门分工