城镇化与农村土地产权制度改革研究

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1、城镇化与农村土地产权制度改革研究——基于扬州市发展视角城镇化是中国全面建成小康社会，实现现代化的必然选择。城镇化过程中涉及农业、农民和农村这一永恒的“三农”问题，而农村土地产权制度是这一问题的核心。当前扬州城镇化滞后于工业化，人口的城镇化滞后于土地的城镇化，这都是由于农村劳动力向城市转移不畅造成的。要解决这一问题，就要对农村土地产权制度进行改革，加强农村集体土地的流转，2014年中央1号文件也对此提出了要深化农村土地制度改革。本文就扬州农村土地产权制度改革如何配套城镇化进行了分析和相关的对策研究，以期能够促进扬州新型城镇化建设的发展，让农民分享城镇化建设的成果。一、

2、城镇化与农村土地产权制度城镇化，也称为城市化，是指随着农业劳动生产率的提高，大量剩余劳动力被解放出来，以农业为主的农村人口不断向以二、三产业为主的城镇转移，从而使城镇数量增加，城镇规模不断扩大的一种历史过程。城镇化是现代经济增长的重要推动力，随着人口和经济活动向城市的集中，市场需求将会迅速增长和多元化，从而促进专业化分工，进一步提高经济效率。国家统计局相关数据显示，2001-2011年我国城镇化每提高一个百分点，就会拉动投资增长3.7%，拉动消费增长1.8%。城镇化的核心包括人口职业的转变、产业结构的转变和土地及地域空间的变化。其本质特征主要有三方面：一是农村人口在

3、空间上的转移；二是农村劳动力向非农产业转移；三是非农产业向城镇转移。这三方面相辅相成，缺一不可。当前农村人口向非农产业和城镇转移不太通畅，这就造成了当前城乡二元经济结构，阻碍了城镇化进程。就扬州来说，城镇化呈现以下两个特点：（一）城镇化率不断提高，但仍低于省均水平2013年扬州常住人口为447万人，较2006年增长0.24%，其中城镇人口268.11万人，增长22.21%，城镇化率为59.98%，增长10.75个百分点。尽管扬州城镇化率在不断提高,但仍低于江苏省平均水平（2013年江苏全省城镇化率达64.1%），更是远远低于发达国家70%-80%的水平。（二）人口城

4、镇化远远滞后于土地城镇化2013年扬州建成区面积774.8平方公里，比2000年扩大了15.9倍；而同期城镇总人口仅增长了1.4倍。造成这一结果的主要原因有两点：一是户籍制度的阻碍。由于教育、医疗、社会保障和住房等福利都与户籍紧密联系在一起，进城农民工因为农村户口的限制，无法享受城市的这些福利待遇，从而不能彻底融入城市，制约了农村劳动力的有效转型。二是土地产权制度的阻碍。我国农村1989年实行家庭联产承包责任制后，农民承包的土地上的收益归自己所有，对本集体的土地享有承包经营权和宅基地使用权，切实保障了农民利益。但是随着时代的发展和变化，农村土地产权制度的弊端日益凸显

5、：制度规定农村集体土地不能按市场化条件进行流转，且土地使用权的流转只能在本集体内部成员之间进行；2014年之前土地的承包经营权和宅基地使用权不能进行买卖和抵押，也就是说当农民主动放弃农村户籍的同时，其所享有的承包经营权和宅基地使用权也随之消失，而同时并没有合理的利益补偿，这就导致土地的流转缺少强大的内生推动力。当前扬州已经步入了城镇化的加速阶段，但是当前的土地产权制度在一定程度影响了城镇化进程，因而土地产权制度改革成了当前亟须解决的问题之一。二、我国农村土地产权制度存在的问题和改革我国涉及农村土地产权制度的法律有很多，包括《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村

6、土地承包法》、《担保法》、《继承法》等等。法律规定，土地所有权分为国家所有和农民集体所有两种形式，其中城市土地为国家所有，农村和城市郊区土地为集体所有（法律规定的属于国家所有的除外）。农村集体所有的土地，依照使用权用途的不同，又分为农用地、农建地和宅基地三种形式。（一）长期以来国有土地和集体土地同地不同权相关法律规定，国有土地可以进行抵押和上市交易，城市建设必须使用国有土地；农村集体土地一般不能抵押和上市交易，除了兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村建设公共设施和公益事业之外，不能用作非农用途。这些规定对农业用地进行了严格的保护，有效的保障了国家粮食战略安全，保护

7、了农民的土地承包经营权和宅基地使用权。然而，随着城镇化进程的加快，城市建设用地的需求也随之增加，这就需要征收农村集体土地。由于上述法律的制约，农村集体土地不能进行抵押和上市交易，因此政府要先把农村集体土地征收变为国有土地，再通过招、拍、挂等方式将土地出售。农村集体土地征收补偿往往远低于市场价，而政府作为中间人则获得了巨大的土地升值收益，这也是不少有关征地的群体性事件的根本原因。2014年中央一号文件首次提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。”这是个可喜的进步，但具体的操作细则还有待进一步研究。（二）土地较为分散，规模化经