人口生育问题与落实计划生育政策的策略选择

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1、人口生育问题与落实计划生育政策的策略选择人口生育是人类繁衍种族的一种生物行为，又是深受环境影响并在一定程度上能为人所控制的社会现象。历史经验表明，一国人口的生育状况主要取决于政府在当时确立了什么样的制度政策和各级组织对政策的落实程度如何。改革开放以来，我国政府制定的计划生育国策虽然收到很大实效，但在现实生活中也存在着严重的超生问题，究其原因可能由诸多因素引起，但最为直接的和主要的还是政府计划生育政策的策略选择和具体管理问题。一、人口生育中政府管理的短板效应”我国实行计划生育国策的过程中，长期以来在管理上存在着“短板效应”现象。如果以地处广东省的潮汕

2、地区近年来政府所实行的人口计划生育管理过程观之，更为明显地呈现出这样的特征。潮汕地区地处中国大陆东南一隅，历史上潮汕的先人多是从中原地区迁徙而来，因而与中原文化有着不可分割的联系。以生育文化来说，由于“从晋唐时期开始接受中原文化后，潮汕人至今保留着较完整的中原文化”因而在其民间的生育习俗上有一脉相承的崇尚“多生、生男”的传统，以至于尽管是在我国政府提出实行计划生育国策的现代社会，仍然是“由于文化上的原因，在潮汕地区很多地方，尤其是农村，超生几乎己经成了常态，因此，国家的计划生育政策在潮汕地区往往很难得到有效地实施”一些社会调査统计的数据以及人们在潮

3、汕农村所见的事实亦表明，虽然“潮汕地区农村与大多数中国农村比相对富庶……但与别的地方不同的，是这里超生严重，人口激增”W。例如中山大学的黄少宽副教授与学生黄晔2007年曾对潮州市潮安县古巷镇的Y村做过社会调査，其生育统计结果是：当年“村里育龄妇女130多人，在40岁以下平均每户生育两个孩子，40岁以上的多为3个以上，生育意愿是男孩优先或直到生到男孩为止。”w2008年9月，我们研究潮汕地区生育文化课题组曾对揭阳市一所中学进行无记名问卷调査，调査结果是，生活在潮汕地区的农村村民越穷越生的现象较为突出，特别是处在农村中贫困家庭生育的男孩数量最多，己达到

4、22.5%,这些家庭的超生现象比较普遍，有3个以上孩子的家庭占被调査总数的一半。这意味着政府对该地区人口生育行为进行干预的有效性不仅受到来自传统文化力量的挑战，而且表明当地的计生部门在落实我国的计划生育国策方面，除了不可违背执行的严肃性外，还没有实现如何根据当地村民生育实际来选择政府治理计生工作的有效策略。如果以潮汕地区反映出来的生育问题为剖析对象，可以明显地发现当下我国政府在人口与计划生育管理上的“短板”主要表现在如下方面。(一）计划生育的多头监管扭曲成为实际管理上的缺位”在人口生育领域，我国育龄夫妇能否生育虽然是自己的私事，但必须由政府的计划生

5、育管理部门批准才可生育，这意味着政府是控制人口生育行为的重要决策者，由计生部门发放的准生证成为至关重要的人口生育资源，在此方面，如果政府管理缺位或者管理者滥用权力，就会产生许多严重的后果。而我国目前现行的行政管理体制是一种条块分割的行政体制，由于在市场经济环境下，各行政管理部门客观上存在着争取利益最大化的倾向，如果对自己没有任何利益，他们就会因为没有积极性而监管不到位，这种行为自然会给人口计生工作的实施带来难度。例如按我国制定的《人口与计划生育法》的规定，具有计划生育证是育龄夫妇在就业、医疗、保险等各方面享有权利的先决条件，各职能部门对此应当坚持“

6、一证先行，无证否办”的管理原则，其目的是让公安、医疗、卫生、民政、计生等各职能部门强化协调，形成对计划生育工作齐抓共管的工作局面。然而在目前，很多没有拿到计生证无法正常入户口的超生人口，有时也能在公安派出所那里办上户口。而非法鉴定胎儿性别和人工终止妊娠之所以屡禁不止，很大程度上又与卫生、医疗部门监管不力，没有与计生部门形成合力有关。这些部门和单位为何对计划生育工作的监管不力甚至不闻不问，原因很清楚，就在于他们的工作效率如何与服务对象能否实现政府规定的计划生育指标没有直接的责任联系。(二）计生管理人员的利益选择直接彩响计生责任的担当以计划生育管理人员

7、的角度来看待潮汕地区目前基层的人口和计划生育工作，会发现存在着如下一些问题：1.存在着“以情代政”问题。在计划生育管理问题上，目前广东省计生部门管理经费的与管理方式采取的是“财政保障，分级负责”制，其中县一级财政占计生投入的比重应处于主体地位，这样的分配方式对于发达地区而言可以不成问题，但对处于经济欠发达地区的潮汕农村而言，就会出现资金短缺困难。县一级财政本来财力就有限，每年能够投入计划生育工作的经费最多也就几百万元，再分到数十个乡镇，数百个行政村，就会显得十分薄弱。目前政府提出的当地计生部门征收的社会抚养费可作为一部分抵补经费由县里统一划拨到镇里

8、使用。事实上又是一种难以兑现的承诺，计生管理人员不便査，不易管，容易出现计生管理上漏査漏报等现象。从区域文化特点看，潮汕农