基层财政分权测度与增长效应的相关理论分析

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1、基层财政分权测度与增长效应的相关理论分析　　一、问题的提出　　我国自20世纪80年代开始的财政分权改革已有30多年的历史，无论是前期的包干制还是后期的分税制，关于财政分权与经济增长的关系众说纷纭(Jin等，2005；Oi，1992；Qian和Xu，1993；Lin和Liu，2000；Zhang和Zou，1998；陈抗等，2002；张晏、龚六堂，2005)。形成这种局面的原因与实证研究使用的财政分权指标有直接关系。因此，如何设计财政分权指标成为验证分权效应的关键。不仅如此，对我国从中央到地方五个层级的财政分权来说，处理好它们之间的关系并非易事，主流文献主要关注中央与省的分权，但省以下财政分权同

2、样不容轻视。对省以下差异性的分权体制进行研究需要结合各省的分权实际(刘小勇，2008；吴木銮、王闻，2011)。基于县级财政在我国经济发展和财政运转中的基础地位和重要作用，本文主要对县级财政分权的经济增长效应进行实证分析。　　本文与同类文献相比，主要有以下不同：一是财政分权度量指标的差异。本文从财政分权的实质和我国分权的现实结合出发，创新设计提出的收支分权和自主权等七个分权指标，克服了以往文献要么只就预算收支分权进行研究(张晏、龚六堂，2005)，要么只就财政自主权进行研究的局限性(陈硕，2010)；考虑到中国财政收支口径的复杂性，本文在设计财政分权指标时，不仅设计了一般预算收支分权指标，而

3、且还从覆盖预算外收支、政府基金收支的角度设计了全口径财政收支分权指标，力图通过区分一般预算收支和全口径收支分权，有针对性地揭示财政分权的效应。二是对县级财政分权的研究，以省以下政府财政的实际隶属关系为标准，即把县放到隶属的市中进行比较，而不是直接把县的收支与所在省的收支对比(张光，2011)。三是对县级财政分权增长效应的估计思路不同。本文以山东省为例对县级财政分权的实证分析，从时间段(2007-2011年)上恰好同时包括市管县和省直管县(试点)两种体制，因此，本文不仅采用面板数据模型估计县级财政分权的增长效应，而且还通过引入双重差分模型评估“省直管县”改革的影响，从而使得对县级分权效应的揭示

4、既包括收支分权的效应，也包括体制变化的效应，这对全面认识分权改革的影响是有益的。　　本文的结构安排如下，第二部分重构反映中国财政分权现实的测度指标；第三部分以山东省为例，对县级财政分权与经济增长的关系进行实证分析；第四部分对“省直管县”财政分权改革的政策影响进行估计；第五部分是结论和政策建议。　　二、财政分权测度指标重构　　财政分权一般界定为有关财政决策权下移到次国家级政府的过程。一般而言，财政决策权涉及收入筹集、支出安排以及对收支的管理控制三个方面。20世纪80年代后的市场化和财政分权改革，使地方政府的利益被激活，在上级政府的考核机制和压力型政府间关系等因素的推动下，地方政府争夺财政资源的

5、内在激励和外在压力大增。但由于1994年分税制中央集权，地方政府深刻受制于正式的预算内收入减少的约束，作为对地方收支缺口的弥补，中央对地方的转移支付规模不断增加，因此，转移支付在政府间的大规模流动成为中国制度内财政分权的重要特征。从另一方面说，尽管1994年后中央政府财权集中度很高，但中央不可能全面地控制和监督地方，地方政府具有采取非规范性策略增加自己财政资源的强烈动机，这就造成地方政府实际上拥有广泛的自由裁量权。换句话说，中国的分权体制突出的特点是运用非正式的、不稳定的制度性管理来维系分权制度的运转。这一“分权体制”的悖论在于：地方政府名义上可运用的税收管辖权很小，即缺乏正式预算自主权；但

6、在税法和税收政策的实际执行和正式预算之外，地方政府却拥有广泛的自由裁量权，这一点可以从预算内非税收入的增加、预算外收入的长期化和政府基金收入的膨胀得到说明。预算外融资扩张不仅反映出地方实际自主权的存在和扩大，也使得仅考虑预算内收支很难覆盖财政收支的全貌。由此，中国财政分权的一个重要事实是一般预算收支和全口径预算收支的巨大偏离。　　根据对中国财政分权事实的理解，在构建中国的财政分权测度指标时，将面临三大任务：一是要捕捉财政分权的多维信息并揭示财政分权的实质——地方财政自主权；二是要反映地方财政的特殊收支构成——预算内不断增加的非税收入、预算外收入和基金收入的存在；三是要反映大规模的转移支付资金

7、在政府间的流动情况。由此，我们从收入分权和支出分权两个方面，全新构建了七个财政分权指标。　　(一)收入分权指标　　由于中国地方税的税率和税基的控制权都在中央政府手里，因此中国不存在OECD意义上的地方自有税收，但我们可以借鉴OECD的做法，将体现中国地方事实上的收入自主权体现出来，这样，我们设计了一般预算收入自主权、全口径收入自主权和财政自主权三个反映地方自主权的指标，以及两个反映财政收入分权的指标，具体如下