从沙面改造谈利益主体之博弈

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1、从沙面改造谈利益主体之博弈　　摘要：城市规划作为政府公共职能的一个部分，应该充分体现公共性，其价值取向应该是公共利益的最大化。而城市历史建筑保护作为城市规划的一个重要组成部分，也因而充分体现其公共利益。但在实际操作过程中，往往会因为各种利益相关者的反复相互博弈而影响公共政策的制定和实施。2008年5月份，媒体曝光“沙面第一楼”遭毁容事件，引起多方关注。人们开始重新审视沙面的命运，重新审视我们的政府在对历史建筑保护上的力度和能力。　　关键词：沙面；公共政策；利益主体；博弈　　沙面，位于广州市市中心西南面，是一座只有0.3

2、平方公里的小岛，起初是由珠江冲积而成的拾翠洲，1859年后被英法联军看中强行掠夺，成为中国最早的租界之一。岛上拥有150多座具有浓郁欧陆风情的近代建筑。由于其具有极高的艺术价值，先后被命名为广州市文物保护单位和羊城第九景，1996年被国务院定为国家重点文物保护单位。　　由于沙面成为国家重点文物保护单位，围绕这一主题，广州市对沙面进行了多次改造。在改造的过程中，产生了一系列的争论。尤其是今年5月份，媒体曝光“沙面第一楼”遭毁容事件，①引起多方关注。人们开始重新审视沙面的命运，重新审视我们的政府在对历史建筑保护上的力度和能

3、力。在这场轰轰烈烈的历史建筑保护和改造运动中，我们的政府、文物保护专家、发展商和我们的居住老百姓各自表现出不同的态度。广州市荔湾区政府对沙面提出了总部经济的设想[1]，而这一设想遭到不少规划文化专家的质疑。另外开发商则一心想要整改沙面，获取最大利益；而普通老百姓又希望能保护沙面的原来风貌，继续过上他们原本平静、安宁的生活。广州市荔湾区政府面对多方压力，究竟应该做出怎样的政策，才能做到对沙面既合理利用又实现文化与商业的平衡。我们说这是一场利益博弈之战。最终的公共政策到底体现谁的利益，有待我们进一步讨论。本文试图对公共政策

4、制定过程中的利益主体进行分析，并以沙面这一实际案例作为分析手段，探究公共利益与其他利益之间的博弈，以便政策制定者真正制定出体现公共利益的公共政策。　　　　一、利益主体之间的博弈　　　　（一）利益主体的概念与分类　　在探究利益主体博弈之前，我们先要弄清什么是利益主体。所谓利益主体，即指政策的利益相关者，主要包括政策制定者（一般理解意义上的政府）、市民群体、工会、政党及其他一些社会组织。这是外国学者威廉·N.邓恩在《PublicPolicyAnalysis:AnIntroduction》中提到的观点。他认为政策制定过程的第

5、一步是“构建问题”，而问题构建的方法有许多，其中有一种是“假设分析”，“假设分析”的第一阶段就是明确利益相关者，“在第一阶段，需要对政策的利益相关者加以明确、排序并决定其重要程度”[2]。　　本人认为利益主体大致可以分为以下几类：　　1.政府利益（即公共政策制定者）。一般认为政府利益有三种存在形式[3]：(1)政府官员的个人利益：政府官员是政策制定和执行的具体操，是与社会生活紧密联系在一起的，也具有自身的利益取向；(2)部门等小团体利益；(3)政府的利益：政府的自我膨胀倾向和政府机构的体制惰性使政府也有利益诉求。因为任

6、何一项新政策的制定和实施意味着利益的重新分配，这必然导致旧有势力的阻挠。政府为了保持原有的利益，可能会制定有利于其自身的政策，而不一定是体现公共利益的公共政策。　　2.利益集团主要指工会、政党、社会组织等。比如行业工会。利益集团一般包括以下四个特征[4]：是一个群体；这个群体必须有一定的组织；这个组织有明确的目标；利益集团的表达对象是政府。利益集团是以追求利益为基础的，利益是利益集团运作的主要原动力，它会促使利益集团在公共政策执行中既可以发挥积极的作用，又可以发挥消极的作用。　　3.公民利益（普遍意义上的公共利益）。《

7、公共政策词典》中对公共利益有如下定义:它是指社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益,它基于这样一种思想,即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利[5]。莱斯利·雅各布在《民主视野》一书中对公共利益总结出了四种具有代表性的定义方式:(1)公共利益仅仅关系到一个国家中所有公民共同享有的那类个人利益；(2)坚持认为在国家中总是存在着区别与特定公民利益的东西,意即从具体个人中抽象出来的,并反过来反映由“民众”的观念本身所揭示的共同享有的公共所有物；

8、(3)公共利益就是那些代表一个社会里大多数公民的最好的利益或最大的好处的东西；(4)公共利益是关系到个人作为公共社会成员所共同拥有的那些利益,如法律、秩序和政治稳定等[6]。事实上,公共机构的利益仅仅是一种团体利益,它可能包含人民的利益,但绝不能简单地将其等同于公共利益。　　（二）利益主体之间的博弈　　前面我们分析了利益主体的分类