政策问题建构权的历史发展及扩张异化

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1、政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构

2、权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化政策问题建构权的历史发展及扩张异化　　　　尽管公共政策的出现是晚近的事情,但是,在人类社会的每一个历史阶段,政策都是得到普遍运用的社会治理工具。因而,梳理政策发展的历史,政策问题建构权的演进则向我们完整地展示了人类社会治理的基本

3、面貌。在近代之前的等级社会中,政策问题建构权是身份精英群体所享有的一种特权,只是当人类进入了工业化进程后,政策问题建构权才开始逐渐地褪去特权色彩,进入了持续扩大化的进程。政策问题建构权的扩大是与权利观念的生成联系在一起的,特别是普选权的确立,为政策问题建构权的扩大提供了政治上的支持。普选权以及在普选权基础上建构起来的代议制所提供的是政策问题建构的基本框架。在某种意义上,可以作出这样的理论推断:人民的普选权也就是它的政策问题建构权,所谓“人民主权”、“民主治理”等,都无非是说,人民有权提出政策建议并将这些建议转化为政策,从而实现对社会(实质上是对自我)

4、的治理。普选权从理论上确立了人民的政策问题建构权,但在具体行使中,却将政策问题建构权转移给了“代表”。结果,普选权与实际运行的政策问题建构权之间出现了分离,那就是,代表行使政策问题建构权,而人民则行使普选权。尽管这种分离是近代以来的客观历史事实,但是,由于普选权的存在,稳定地把政策问题建构权引向了持续扩大化的方向。可以说,近代以来政策问题建构权扩大化的历史,也就是社会治理不断地走向开放的历史。不过,这一历史进程又不断地受到社会治理科学化追求的干扰,特别是在20世纪,政策问题建构权在得到了官僚制的支持后而更多地落入专业人员的手中,各种各样封闭性的专业群

5、体掌握甚至控制了政策问题建构权。这是与政策问题建构权扩大化的趋势相背而行的另一种现象。　　一、从封闭转向开放的政策问题建构权　　在政策成为社会治理的基本工具的条件下,“谁有权制定政策”以及“政策为谁而制定”显然是最为根本的问题,然而,在现代语境下,人们给予更多关注的却是制定政策的方式方法,即关注政策过程的科学性。我们认为,如果不从根本上解决上述两个问题的话,政策的科学性则是一个没有意义的关注点。在回答“谁有权制定政策”和“政策为谁而制定”的问题时,自然而然地把我们吸引到了对政策问题建构权的关注上来了,即谁有权把社会问题确认为政策问题。在对这一问题的思

6、考中,我们需要考察政策问题建构史,需要从政策问题建构权的演进中去回答政策过程现实中的各种各样的问题。当我们考察政策问题建构史的时候,欧洲中世纪是可以作为源头来认识的。我们知道,欧洲的中世纪与中国的封建社会有所不同,它不是基于“圣旨”而开展治理,而是发展出了某种可以让人联想到现代政策的因素。所以,我们从欧洲中世纪开始梳理政策问题建构权的历史在学术上是能够成立的。　　在中世纪神权国家中,政策问题建构权掌握在教会手中,教会不仅通过宗教而且也通过神权国家对政策的实施而实现对整个社会的控制。在政教分离的过程中,产生了绝对国家,使王国的政策过程脱离了教会的控制,

7、国王也成了政策问题建构的主宰者。结果,一切政策问题的建构都从国王的利益出发和以国王的利益为转移。即使出现了等级会议等议事机构,也是受到国王控制的,包括会议的准备与组织、议程的安排、贵族请愿书的处理、拟定法规草案等,都牢牢地控制在国王及其“代理人”的手中。也就是说,在等级制的条件下,身份决定了人们能否拥有政策问题建构权,这实际上是一种政策问题建构权特权化的情况。由于等级身份具有封闭性的特征,因而,政策问题建构权是一种封闭性的特权,是由封闭的身份精英所掌管的权力,而广大的非特权等级则与政策问题建构无缘。尽管政策问题建构权从教会向世俗国王的转移并没有改变治

8、理体系的结构,但是,拥有政策问题建构权这一特权的人的形象则大不相同了。因为,当教会掌握着政策问题建构权的时候