我国农地发展权的制度缺失与建构

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1、60f=_iilY~'m2010．~3期(第17卷，总第99期)JXINGZHENGLUNTANf行政与法我国农地发展权的制度缺失与建构周建国(湖南文理学院法学院，湖南常德415000)摘要：农地发展权的建立将在一定程度上达到保护耕地、农民利益及生态环境等社会公共利益的作用，但我国缺失农地发展权制度。我国农地发展权制度缺失的主要原因在于：农地产权虚置，农地主体虚位，农地权能残缺，以及传统农地管理与利用的弊端等。我国农地发展权制度的建构思路为，明确农地发展权的主体归属、实现方式和制度保障。关键词：农地发

2、展权；主体；实现方式；制度保障中图分类号：F321．1文献标志码：A文章编号：1005—460X(2010)03—0060—04农地1)发展权是土地法律制度的重要内容之一，为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行一般认为，就是将农地转为不同使用性质的权利，是征收或者征用并给予补偿。”第13条规定：“公民的合一种可以从农地所有权中分离出来而单独处分的权法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民利，它既可以与农地所有权合为一体由拥有农地所有的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，权的农地所

3、有者支配，-IA可以由只拥有土地发展权而可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征不拥有所有权者支配，是处分权中最重要的权利。目用并给予补偿。”由此可以看出，一方面，《宪法》有关前我国现行法律法规尚无土地发展权的规定，传统土于征收土地的补偿规定，却没有关于农地发展权的补地计划管理模式下的土地管理与利用存在很多问题。偿规定；另一方面，《宪法》有关于保护／z_F,民的私有财因此，在市场经济条件下，探讨如何有效地利用土地，产权的规定，却缺乏作为公民(尤其是农民)财产的重保护土地所有者或利用者的利益及生态环

4、境等一系要组成部分且在土地权利体系中处于重要地位的土列理论和实践问题将具有十-9-重要的意义。地发展权的规定。(二)土地管理法律法规缺乏农地发展权规定一、我国农地发展权制度缺失之表现其一，农地保护方面，依据《土地管理法》第4条、(一)《宪法》缺乏土地发展权规定l2条、31条、33条、34条、38条等条款规定，该法既从农地保护方面看，《宪法》第10条第2款规定：保护耕地的数量，比如，实行土地用途管制制度、严格“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所控制耕地转为非耕地、实行占用耕地补偿制度、实行有的

5、以9t．，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，基本农田保护制度、实行耕地总量动态平衡、推进土也属于集体所有。”第1O条第4款规定：“任何组织或地开发、复垦、整理；叉保护耕地的数量，比如，防止zk者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化，实现耕地环境保地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”第5款护。又依据《耕地占用税暂行条例》规定，非农业建设规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用占用耕地，要缴纳耕地占用税。《基本农田保护条例》土地。”由此可见，无土地发展

6、权保护的体现。另外，从还规定了耕地保护目标责任制度。可见，法律法规对农地征收方面看，《宪法》第10条第3款规定：“国家耕地保护都采取了严格的积极措施，且部分措施从某①为了阐述的方便，本文所指农地主要包括农用地与非农建设用地，其发展权不同。收稿日期：2009—10—12基金项目：湖南省社会科学基金项目《农民发展权法律保护模式研究》(06Zcl67)作者简介：周建国(1969一)，男，湖南常德人，讲师，法学硕士，从事法理学、民法学研究。61行政与法JADMINISTRATIVETRIBUNEJVol17．

7、N。3．2010(SerialN。99)行政论1jj豳种程度上说也是农地发展权保护的体现，但遗憾的是分私人财产以供公共建设之用。缺乏具体明确的规定。其二，农地征收方面，《土地管二、我国农地发展权制度缺失之主要原因理法》第47条第1款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”第2款规定：“征收耕地的(一)农地产权虚置补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着农地产权是以所有权为核心，包括占有权、使用物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕权、收益权、处分权和发展权等在内的一系列土地

8、权地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的益。我国《宪法》规定，农村和城市郊区的土地，除有法安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，即农村安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地集体是我国土地所有权的主体之一。但按照《土地管前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个理法》规定，农村土地的转让必须经政府征收转变为需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被国有土地后才能实施，这就使得《宪法》规