论基层警察行政执法行为的外部控制及其反思

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1、论基层警察行政执法行为的外部控制及其反思　　摘要：本文认为，对行政执法行为的控制途径有两种方式：内部控制和外部控制。以法律法规、组织制度、组织结构等外部控制方法对基层警察行政执法行为进行管理存在许多不足之处，同时还易造成警察执法自主性的流失。所以，应培养基层警察行政执法的自主性，以形成基层警察行政执法行为内部控制和外部控制两个向度的合力。　　关键词：基层警察；行政执法；外部控制　　：D631.41：A：1007-8207（2013）12-0018-04　　收稿日期：2013-06-20　　简介：佘玉春（1974），女，江苏扬州人，江苏警官学院讲

2、师，南京大学行政管理专业博士，研究方向为公共行政、警察行政管理。　　基层警察行政执法行为是直接行使公安机关职权，履行公安机关职责，提供公共安全与秩序的过程。公安行政执法涉及面广泛，除了具有一般执法部门所具有的许可、取缔、警告、罚款、没收财物、责令赔偿等权力外，还拥有传唤、拘禁、行政拘留等限制人身自由的强制手段和措施，在必要情况下有使用警械、武器的权力。同时，执法一线的基层警察在公安队伍中占有较大比重，他们直接与群众打交道，主导着公众对公安机关的评价。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方为

3、休止。[1]（p154）因此，如何有效制约基层警察的执法权力，保证基层警察在执法过程中坚持公平正义，切实维护公民的合法权益，一直是我国公安机关高度重视并着力解决的问题。　　一、基层警察行政执法行为的外部控制方法　　（一）法律控制　　通过立法制约作为公共权力的警察执法权是必要的政治性途径。约束警察行政执法行为的法律主要包括两个方面：一是对公务员行政行为具有普遍约束力的一般行政法律规范，如《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政诉讼法》及《行政机关公务员处分条例》等。二是关于公安机关的行政法律规范。这部分法律规

4、范数量大，涉及面广。以治安管理为例，专门规范治安管理执法行为的法律有6件，行政法规11件，部门规章及文件47件。另外还有针对警容风纪的警务督察法律法规等26件。[2]这些法律法规都对警察执法过程中的权力、职责、权利义务以及实施执法行为时必须遵守的方式、步骤、空间、时限等做了严格且明确的规定。　　（二）组织制度控制　　组织制度是指除法律性规范以外，由各级公安机关依据相关法律及上级机关关于执法工作的规定、意见，结合地方、部门执法工作的特点和需要制定的，约束和调整警察执法行为的规范体系。公安机关内部形成的警察执法管理制度很多，如执法质量考评制度、绩效

5、考核制度、表彰奖励制度、执法过错责任追究制度、执法监督制度、纪律制度等。根据公安部2008年全国公安机关执法规范化建设的要求，各级公安机关针对执法中存在的突出问题，制定了《执法标准化管理手册》、《公安民警执法执勤用语手册》、《公安机关执法大纲》、《岗位标准》等等。这些以手册、大纲、规范等不同名称出现的规范性文件，内容大致相同，都是围绕公安民警干什么、怎么干、干到什么程度等问题，以最多达上百万字的篇幅对公安机关各个警种的执法活动从执法岗位职责、权限、任务、装备，到执法环节、流程、裁量基准甚至到执法语言、礼仪等都做了明确、详细、全面的规定，形成了统

6、一的执法标准，对警察的执法行为进行了全面限定。　　（三）组织结构控制　　组织结构是指组织内部各机构的职能结构（关键职能）、权责结构（权责分工及相互关系）、层次结构（纵向管理层次）、部门结构（横向结构）及其组合形式，强调分工与层级划分。[3]公安机关是一个层次分明且分工明确的组织系统。在纵向层次上有严格的命令服从关系。《人民警察法》规定：人民警察必须执行上级的决定和命令。人民警察认为决定和命令有错误的，可以按照规定提出意见，但不得终止或者改变决定和命令的执行。与命令服从关系相配套的是严格的请示报告制度，以保证工作任务的执行有正式的授权和批准。在横

7、向层次上，各警种之间，同一警种不同岗位之间的职责也有清晰的界分，以保证公安机关的整体目标由多警种或同一警种不同岗位的警察配合完成。不同岗位上的警察，在某项任务前后承继的环节中各司其职，形成既相互配合又相互制衡的关系，构成横向间平行的监督体系。纵横交错的组织结构及其运行机制构成对警察执法行为的结构化组织控制。　　（四）技术控制　　随着信息技术的发展和应用，组织的信息系统不断计算机化和X络化，促成了组织将组织职能、管理流程、业务标准等组织运行要素整合到统一的信息管理系统中，提升组织的技术管理水平。2010年，公安部制定印发了《关于进一步规范和加强公

8、安机关执法信息化建设的指导意见》，要求全国公安机关建成执法信息化体系，为实现X上执法信息录入、执法程序流转、执法活动监督、执法培训奠定X上平台，切实加