关于收费公路实行项目资本金制度的研究

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1、关于收费公路实行项目资本金制度的研究【】　　长期以来，我国固定资产投资领域投资主体不明确，项目投资者的投资风险意识没有建立，造成投资规模过大、重复建设严重、投资效益低下。为了深化投资体制改革，建立投资风险约束机制，有效地控制投资规模，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康发展，国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发[1996]35号)规定：“从1996年开始，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。个体和私营企业的经营性投资项..　　长期以来，我国固定资产投资领域投资

2、主体不明确，项目投资者的投资风险意识没有建立，造成投资规模过大、重复建设严重、投资效益低下。为了深化投资体制改革，建立投资风险约束机制，有效地控制投资规模，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康发展，国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发[1996]35号)规定：“从1996年开始，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。个体和私营企业的经营性投资项目参照本通知的规定执行。公益性投资项目不实行资本金制度。”这里的公益性，笔者理解为含非经营性的概念。　　所谓项目资本金，

3、是指在项目的总投资中，项目法人除从银行或资金市场例的资本金。投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，可转让其出资，但不得以任何方式抽回。《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》规定：交通运输、煤炭项目，资本金比例为35%及以上。　　收费公路具有特定的历史内涵　　鉴于我国收费公路特定的历史内涵，《收费公路管理条例》(以下简称《条例》)根据《公路法》将收费公路明确分为两类，一是县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路(以下

4、简称政府还贷公路)；二是国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路(以下简称经营性公路)。并同时做出特别规定：建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织(笔者理解，这里的法人是指事业法人)；政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定；经营性公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定。　　收费公路在项目资本金问题上的困惑　　从试行项目资本金制度以来，各职能部门和金融机构对收费公路在项目资本金问题上均做出同样的要求：不落实项目资本金的，不

5、予立项、项目资本金不能同步到位的，银行停止放贷等。由于对收费公路这个特殊的事物没有深入进行研究，只是机械地套用，且对政府还贷公路和经营性公路采取一刀切，使得收费公路在如何贯彻实施项目资本金问题上面临极大的困惑。　　一、依据《条例》规定，我们清楚地知道，政府还贷公路是非经营性的，是公益性投资项目的一种特殊形式，它是通过贷款或集资进行建设，建成收费后，以偿还贷款或集资的本息为期限停止收费。对照国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》规定“公益性投资项目不实行资本金制度”精神，政府还贷公路不应该属于实行项目资本金制度的范围，被批准为政府还贷公路的，全部建设资金都应通过贷款或集资来筹措，

6、并通过收费来偿还。如果政府还贷公路也实行项目资本金制度，那就意味着当地政府部门需要筹措项目总投资35%的财政性建设资金，且并不能通过收费进行偿还。这显然与我国国情不符，也不是国家出台“贷款修路，收费还贷”政策的初衷。但遗憾的是，由于在建设体制上有“项目法人制”的要求，而大多数部门(包括金融部门)又往往片面理解“法人制”就是“公司制”，简单地认为“法人”就是企业法人，造成多数政府还贷公路为了项目融资注册成立了公司，这样实行资本金制度就顺理成章了。但事实上，绝大部分政府还贷公路，并没有能力实行项目资本金制度，形式上的资本金基本上也是通过银行贷款筹措的，只不过是钻了银行系统信息没有共享的空子罢了

7、。　　二、经营性公路是由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理。其收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定。按照国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》规定：“对各种经营性投资项目……试行资本金制度”，所以经营性公路属于实行项目资本金制度范畴。但由于经营性公路属非永续性经营企业，为有限期的经营，且投资者的投资只是取得了一种特许的权力——公路收费权，而并非实物资产，《公路法》明确规定：“约定的经营期限届满，该