农民负担、农村公共品供给与农村基层制度外财政(1)

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1、农民负担、农村公共品供给与农村基层制度外财政(1)「内容提要」农村基层制度外财政的膨胀内生于目前农村公共品稀缺的现实，然而，这并不必然导致农民负担的“加重”。事实上，农民负担只不过是农村基层政府与农民博弈的结果，问题的关键在于确认并界定公共资源筹集制度的合法性及与农村公共品的区别，从而维护公共资源筹集制度的公正。　　「摘要题」农村金融与投资　　　「关键词」农民负担/农村公共品/制度外财政　　二、农村基层制度外财政与农民负担　　根据上文分析，农村基层制度外财政基本的功能在于向农村社区提供公共品。不同地区的农村基层政府依据本区域内社会成员对公共品的偏好、需求强度作

2、出决策，弥补公共品供应不足，消除或内化外部效应，最大化社区成员的公共福利水平。然而，现行农村基层公共品供给体制缺陷以及基层管理集团目标异化，农村基层政府行为容易偏离社会成员的偏好甚至严重扭曲，并由此带来农民负担加重。农民负担、农村公共品供给与农村基层制度外财政(1)「内容提要」农村基层制度外财政的膨胀内生于目前农村公共品稀缺的现实，然而，这并不必然导致农民负担的“加重”。事实上，农民负担只不过是农村基层政府与农民博弈的结果，问题的关键在于确认并界定公共资源筹集制度的合法性及与农村公共品的区别，从而维护公共资源筹集制度的公正。　　「摘要题」农村金融与投资　　　「

3、关键词」农民负担/农村公共品/制度外财政　　二、农村基层制度外财政与农民负担　　根据上文分析，农村基层制度外财政基本的功能在于向农村社区提供公共品。不同地区的农村基层政府依据本区域内社会成员对公共品的偏好、需求强度作出决策，弥补公共品供应不足，消除或内化外部效应，最大化社区成员的公共福利水平。然而，现行农村基层公共品供给体制缺陷以及基层管理集团目标异化，农村基层政府行为容易偏离社会成员的偏好甚至严重扭曲，并由此带来农民负担加重。农民负担、农村公共品供给与农村基层制度外财政(1)「内容提要」农村基层制度外财政的膨胀内生于目前农村公共品稀缺的现实，然而，这并不必然

4、导致农民负担的“加重”。事实上，农民负担只不过是农村基层政府与农民博弈的结果，问题的关键在于确认并界定公共资源筹集制度的合法性及与农村公共品的区别，从而维护公共资源筹集制度的公正。　　「摘要题」农村金融与投资　　　「关键词」农民负担/农村公共品/制度外财政　　二、农村基层制度外财政与农民负担　　根据上文分析，农村基层制度外财政基本的功能在于向农村社区提供公共品。不同地区的农村基层政府依据本区域内社会成员对公共品的偏好、需求强度作出决策，弥补公共品供应不足，消除或内化外部效应，最大化社区成员的公共福利水平。然而，现行农村基层公共品供给体制缺陷以及基层管理集团目标

5、异化，农村基层政府行为容易偏离社会成员的偏好甚至严重扭曲，并由此带来农民负担加重。　　广义的农民负担构成包括：税收、乡统筹村提留、集资、摊派、罚款等，是农民向政府及其部门的直接转移支付。本文论及的农民负担指除税收外的所有“额外”公共品成本的分摊，或者说，是社区内农民对政府制度外公共品的价格支付。如果说税收是政府提供公共品的规范筹资渠道，属于正常财政制度，则制度外财政就是超越正常财政制度统筹的，非规范的自筹自支式的准公共收支制度。　　　在研究农民负担过程中我们必须注意到“农民负担加重”有一定的主观特性。农民负担首先是农民的一种感受。中共十一届三中全会后，推行包产

6、到户的变革，农村负担的主体，逐步由集体转移到农户，农民由集体劳动者到独立经营者的身份变化使得农民对负担的感受变得更直接、更敏感，尤其对货币形式的上缴抵触情绪较大。近期的一项对浙江农村的调查显示，仅有％的农民愿意以现金作为负担方式（孙梅君，1998）。目前农民现金收入占全部收入比重一般只有60％多，现金支付能力较低，而农村的收费摊派基本上是要求以现金形式支付的，这在农民心理上容易造成负担不断加重的感受。　　　农村基层制度外财政收入构成中比重最大最稳定的部分是乡统筹和村提留。目前争议较大，农民反映较多，认为负担过重的也主要与这项收费有关。尤其在经济不发达地区，制度

7、外财政“税源”较少，主要依赖直接来源于农民家庭可支配收入的乡统筹和村提留。有些地区这部分收入占到当地自筹资金收入的75％左右（程映萱，1991）。　　　按宪法规定乡级政府权的职能是“领导本乡经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”与之对应的收费包括：教育附加费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。这五项费用是现行政策允许的制度外公共品成本在农村社区成员间的分摊。政策还允许村级组织可以收取公积金、公益金和管理费，分别用于公共设施投资建设、福利事业和行政管理费用。　　　从制度经济学的角度来看，乡统筹和村提留存在有其合理性。根据诺斯

8、的国家理论和中国现实的农村土地制度，政