我国农村公-品供给与农民负担研究

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1、我国农村公*品供给与农民负担研究一、农村公*品供给的现状在市场经济体制下，利益最大化的私人竞争机制占据主导位置，以至于具有外部效应的公*品无法有效地由私人提供，只能由各级政府进行供给。本文所涉及的农村公*品，是指在农村地域范畴内私人不愿提供的、具有非他性、非竞争性的社会产品。我国在1978年实行了家庭联产承包责任制的制度变迁激活了农民的生产积极性，同时这种分散组织结构对农村公*品具有强烈的依赖性。但农村公*品供给对于农村生产、农民生活乃至国家经济的发展有着重要的意义，而我国政府却长期未给予重视，农村公*品供给已在一定程度上影响“三农”问题的解决。1．政府与私人的混合供给我国

2、城市的公*品主要由各级政府提供。但在农村，各级政府供给的公*品则相对较少，尤其是在经济落后地区，受财力限制，许多应由国家提供的公*品供给不足，部分公*品的供给责任落在了村委会的头上。据统计，在2000年的农村困难户救济和散居孤、老、残、幼供养中，国家支出为8．32亿元，而集体供给为23．386亿元；在农村中小学的教育经费中，国家财政性教育经费仅占总额的78．37％①数据：《中国统计年鉴》，中国统计出版社，2001。我国有关政策规定，村委会可以向农民收取公积金、公益金和管理费以承担公*品供给的部分责任。而且，修建村路、修缮校舍、公益事业、社会福利等许多属于政府职责范围的公*品

3、，也需村民委员会提供，常常造成各级政府将责任推给村委会。村委会只是村民的自治性组织，不是政府的行政机关，没有征税权，它对公*品的供给资金需要向各农户筹集或由属于村民共同所有的集体企业出资，因而属于私人组织的供给，村委会只得向农民征收，这加重了农民负担。LocaLhosT2．制度内与制度外的供给相结合改革开放以后，我国原来统收统支的财政体制被打破，中央政府下放了事权，却没给予地方相应的财权，在规范的转移支付未建立起来的情况下，各级政府为了自求资金平衡，都力求扩大预算外资金和制度外收费。乡镇政府作为我国目前五级行政体系中最基层的政权机构，其财政更是岌岌可危，多数是负债。一方面，

4、由于我国的分税制具有对乡镇财政剥削的制度缺陷，各农户缴纳的农业税收和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要，农业税长期的轻税政策和近年来乡镇企业的衰退使地方税收极其有限；另一方面，省级以下的转移支付缺少监督，为保证中心城市建设而牺牲农村已成为普遍现象，乡镇政府取得的转移支付数额很少。公共财政的预算内低收入导致制度内公*品供给不足。为了提供最基本的公*品的供应，只好通过预算外和制度外收入弥补经费的不足，从而增加了农民的负担。3．供给总体不足我国农村公*品供给呈现出总体不足的状况。在我国这样一个农业大国，长期的以农补工已使我国农业基础设施严重不足，国家理应加大对农业基本建设的投入，但多

5、年来农业基建投资始终偏低。同时，我国财政的支农支出徘徊不前。我国的农业已属于弱质产业，比较利益低，农民与城市居民的收入差距越来越大，农村大部分人口还未享受医疗保险，也没有社会保障。由村集体供给的公*品，也因农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，供给极其有限，造成农村公*品供给普遍不足。二、农村公*品供给与农民负担1．制度外筹资的缺陷尽管我国农村基层制度外供给在农村公*品供给方面起了积极作用，但是，它却与农民负担问题直接相关。这是由这一制度的特征以及家庭承包这一制度环境所决定的。首先，公*品制度外供给的最大特征在于它的不规范性和决策机制的自

6、上而下性。农村公*品供给强制性制度安排中的这些特征，使政府供给主体加重农民负担有了可能。乡镇制度外筹资属于乡镇收费部门自收自支资金，而在家庭承包制下，农村基层政府部门与农户在一定程度上成为有各自相对独立利益的两个集团。因此，加重农民负担有了机制上的可能性。其次，在家庭承包制下，作为公*品需求方的农户成为独立经济利益的经济活动主体，制度外筹资制度使农户对负担的敏感程度上升了，特别是在农村公*品供给不符合农户的需要时，农户的对抗情绪就明显加强了。2．农民负担与其公共服务受益不对等税费负担的受益原则主张纳税人的税费支付应与其享受的公共服务相对应。我国农村以乡镇为基层政府，农村的税

7、费大部分为其所用。一般统计资料显示在我国乡镇政府的财政支出中，人员经费有60％—80％以上的比重，其中2／3是中小学教师工资，其余的如公共安全、公共卫生、交通服务主要集中在乡镇政府所在地。与农民最相关的农田水利及技术服务并不占主要地位。其一是政府收取的税费并没有全部用到公共服务上。由于我国原有计划体制的影响，政府机构承担很大的直接资源配置功能。基层政府中存在一些非公共部门性质的机构，它们占有的税费只是投入而少有公共服务的产出。在改革初期，为发展地方经济，大量公共资源被用来生产私人产品，其中失败的投资，成为地方政府的