农民负担、农村公共品供给与农村基层制度外财政论文

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1、农民负担、农村公共品供给与农村基层制度外财政论文.freelicrent）本质要求乡村两级作为土地集体所有权的代表实现其经济意义的必然结果（张岸元、白文波，2000）。事实上农民抱怨负担过重并非是对制度外财政体制合理性本身的怀疑，而是对制度非正常运作过程的不满。尽管早在1991年的《农民负担费用和劳务管理条例》中就已明确规定，乡统筹村提留“以乡镇为单位，不能突破农民上年人均纯收入的5％”。但是各行政部门（包括乡以上政府和职能部门）仍然能够绕开5％的硬性指标，以合法形式明文下达各种收费项目，各种达标

2、摊派集资等（注：如浙江的某些县（区）下文规定收取建设集资费、造地费、耕地占用费、建筑许可证工本费、农改厕押金、超面积罚款等，而且在就学、外出打工、婚姻登记，农业用电等方面也存在较严重的加重农民负担现象。），这些名目繁多的收费往往是通过行政隶属关系，借助行政的强制力量来实现，具有相当大的随意性和主观性。据农业部统计，1996年农民承担的收费、集资、罚款等社会负担为131.2亿元，人均14.7元，比上年增长14.2％；为了真实地反映农民负担的事实，据农业部的另一项对全国百县监测点的调查统计，1996年

3、农民人均承担社会负担为46.1元高于全国统计数字3倍。这种超范围统筹多数未能用于农村公共品的提供或造成公共品供给过剩。在监督不足的情况下，这部分公共资源甚至被挥霍浪费、贪污挪用。既便是严格执行“5％”标准征收，乡统筹村提留的地区也未能达到使实际征收额随农民上年人均纯收入的变动而变动，从而减轻欠收年份农民负担的效果。目前在提统征收实际操作中负责计算农民上年人均纯收入的是县级统计部门和乡镇农经站。于是许多地方便根据自己的提统总量目标，通过征收公式的逆推，准确“算出”农民上年纯收入，如此征收方式的效率值

4、得怀疑。部分农民感到负担重的另一个原因是负担的分摊方式不合理，在现行农村公共品供给体制下，制度外公共品的成本基本上是在社区内所有成员间平均分摊的，这显然会造成负担不均，就分摊的计提标准而言，无论是1996年以前是不超过全乡上年人均纯收入的5％的标准。还是从1997年起改为以村农民人均纯收入为计提依据，均不符合公平负担原则。在收入水平参差不齐的农民间进行平均公摊的结果是高收入户实际负担低于其人均收入的5％，低收入户的实际负担会高于其人均收入的5％。以目前0.3—0.4之间的农村基尼系数计，有半数的农

5、村人口在平均线下，低收入阶层农民负担较重。就征收对象而言，依前文的分析，制度外征收合法依据是农村基层政府和村集体与农民之间基于土地所有权和使用权的关系而产生的经济租。所以征收对象应该是土地。但是根据公共品收益外在化且非排他的特点，分摊公共品成本的对象则应该是社区内所有农民。也就是说征收的对象应该是“人头”。也许正是因为这种思维上的混乱导致在实际操作中各地农村征收对象的定位五花八门。有完全向“地头”分摊的、有完全向“人头”分摊的、有将土地与人口结合起来平摊的。考虑到农村中从事农业人口比重相对较高的现

6、状（注：尽管农村中有不少农业人口涌向城市从事其他产业了，但与此相关的一个突出现象是：对于那些早已脱离农业生产进入城市打工或经商的“农民”来讲只要在农村有田或拥有农村户籍，还是得继续负担土地或户籍所有地的摊派。尽管农村农共品对这部分人来讲效用早已为零。），无论是采取哪种分摊制度，比较利益水平低的农业负担率总会高于比较利益水平高的非农其它产业。这种高收入产业、高收入户低负担率，低收入产业、低收入户高负担率的反向调节机制使得农村制度外公共品成本分摊制度既不是等比例的，更不是累进的，而是一种具有累退效应的

7、分摊机制。导致农村公共的分摊制度扭曲的更深层次的原因在于农村基层政府的行政目标高于经济目标。农村基层政府的目标是多重的，除了经济目标，还有其他政治、社会职能目标。在曼库尔。奥尔森（MancurOison）的利益集团模型分析框架中作为分权后的地方行政管理集团亦是符合“经济人”假设的，是决策者在决策过程中更多地追求自身收益与成本的均衡，而不是社会收益与社会成本在边际上的均衡。基层政府的目标函数中比较关键的两个变量是：升迁和规模（王竹，1997）。他们首先考虑的是上头对其职位升迁的考核因素，其次谋求管辖

8、的权限和规模的扩大。当农村基层管理者面对财政资金的严格约束，难以最大化上述目标效用时，他们很自然地会想到通过对农民各种收费的增加来放松资金的约束。然而，基层管理者政绩偏好显然与农村社区整体利益取向上存在着差别，这不仅加重了农民负担，而且造成了社会福利的损失。比如一些地方盲目上马“献礼工程”、“达标项目”、“升级计划”不切实际搞攀比，向农民乱摊派，乱收费就是例证。再如，出于追求机构最大化的冲动，政府规模有扩大趋势。现在一个30人左右编制的基层政府往往有上百人的规模，在财政无力承担的情