检察机关公益诉讼监督权研究

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1、检察机关公益诉讼监督权研究随着市场经济的快速发展，侵害国家利益和社会公共利益的现象频繁出现，面对公共利益得不到有效保护的现状，社会各界要求检察机关参与公益诉讼的呼声日益高涨。本文从检察机关参与公益诉讼的角色定位入手，通过检察机关参与公益诉讼的主体资格和方式分析，提出检察机关参与公益诉讼的程序设计。　　关键词检察机关公益诉讼监督权　　简介：韩玉冰，深圳市宝安区人民检察院公诉二科。　　随着我国经济体制改革的逐步深化，国有资产大量流失、环境污染和生态破坏等社会现象日益严重，而就此提起诉讼的案件却寥寥无几，国家利益和社会公共利益的法律保护缺失、法律监督缺位的问题逐渐凸显，关于检察机关参与公益诉讼

2、的呼声也日渐高涨。明确并完善检察机关参与公益诉讼的监督权，既体现了检察监督权的独立性和完整性，又体现了通过司法程序解决问题的现代法治精神。　　一、公益诉讼具有特殊性　　现代意义上的公益诉讼，一般是指特定的国家机关、企事业单位、社会团体和相关公民根据法律规定，针对侵犯社会公共利益的行为，向人民法院提起民事或行政诉讼，请求法院追究其违法责任的诉讼活动。　　公益诉讼不同于普通的民事、行政诉讼，其特殊性表现在：一是诉讼目的具有特殊性，公益诉讼以保护公共利益为目的，以实现公共利益的全面化和最大化为宗旨；二是当事人具有特殊性：公益诉讼案件的原告可以不受“直接利害关系人”条件的限制；三是法律关系具有复

3、杂性，涉及公益诉讼的诉讼请求、法律关系及法律责任往往相对复杂，具有多重性；四是诉讼结果具有扩展性，公益诉讼的判决结果除了对损害的补偿和对侵害的惩罚，往往还会导致国家、公用事业、垄断企业重大决策的调整，甚至法律法规的修改。　　二、检察机关在公益诉讼中宜定位为诉讼当事人　　近年来，侵害国家和社会公共利益的事件频频发生，实践中社会各界要求检察机关参与公益诉讼的呼声日渐高涨。那么，检察机关在公益诉讼中应居于何种地位？检察机关以何种方式参与公益诉讼才能既符合相关法理又能有效地保护公共利益？只有弄清楚这些问题，才能使检察机关的地位在诉讼程序上得以转化，从而推动公益诉讼制度的构建和发展。　　（一）检察

4、机关参与公益诉讼的主体资格分析　　从我国学术界现有研究情况来看，关于检察机关参与公益诉讼的地位主要有以下四种观点：一是法律监督说。这种观点认为，无论检察机关采取何种方式参与公益诉讼，其所处的地位只能是法律监督者①，即使是检察机关直接提起诉讼，其法律监督的特性表现在既是对民事违法行为实行监督，又是对权利人放弃诉权的不当行为实行监督，在这里监督权转化为诉权。二是双重身份说。持此种观点的学者认为，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关处于原告地位，但其作为国家法律监督机关的属性决定了其不同于一般的原告，此时检察机关既是原告，又是法律监督者。三是公诉人说。此观点认为在检察机关提起的公益诉讼中，检察

5、机关并没有自己独立的利益，与刑事诉讼并没有本质的区别，因此都应是公诉人。四是原告说。这种观点认为检察机关处于原告的法律地位，不仅享有一般原告的诉讼权利，也承担原告的义务。　　以上几种观点分别从不同的角度分析了检察机关在公益诉讼中所处的地位，都具有一定的合理性，但也不乏片面性。笔者认为检察机关在公益诉讼中的法律地位取决于三个方面的因素：检察机关的性质与法律地位、民事诉讼、行政诉讼的基本结构和检察机关参与公益诉讼的目的。②依照程序当事人理论，在民事诉讼中，认可一切符合起诉程序要件的人和应诉的人均可以成为当事人，不论其所主张的利益是否与其有关，也不论其所主张的利益是否得到法律的承认。实体的权利

6、义务必须通过实体程序才能做出裁决。在我国由个人本位向社会本位发展的过程中，当国家利益、社会公共利益、弱势群体利益受到侵害时，存在“诉的利益”。检察机关提起或参与公益诉讼，履行法律监督职责，不是请求法院保护自己的合法权益，对诉讼标的不享有权利也不承担义务。这种当事人不同于传统意义上的利害关系当事人，而是维护国家利益、社会公共利益、弱势群体利益的“程序当事人”，是代表国家干预民事法律关系，成为独立于普通当事人之外的特殊当事人。换言之，当检察机关在介入公益诉讼时，该案件的实体权利与诉讼权利处于分离状态。③因此，笔者认为检察机关在公益诉讼中的定位为诉讼当事人更为恰当。　　（二）检察机关参与公益诉

7、讼的方式　　目前的司法实践中人民法院对检察机关参与公益诉讼的支持度不同，导致全国各地检察机关参与公益诉讼的方式各有不同，现阶段我国检察机关主要选择以下三种方式参与公益诉讼：　　1．直接起诉。对于侵害国家利益和社会公共利益的案件，检察机关可以直接提起诉讼，这是检察监督权干预最直接的形式。直接起诉通常适用于被侵权主体无法起诉、放弃起诉或不愿起诉以及由于客观原因存在起诉困难等情况。直接起诉的方式在现阶段仍面临立法上的障碍，现行《民事诉讼法