我国城市棚户区改造的困境与出路

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1、我国城市棚户区改造的困境与出路：棚户区改造是当前老工业城市的中心工作，也是一项重要的民心工程和民生工程，不仅有助于改善棚户区居民的居住条件和生活环境，也是城市价值再造、完善住房保障体系、振兴老工业基地的重要举措。目前，棚户区改造仍面临着资金不足、社会稳定风险较大等诸多困境。徐州市兼具老工业城市和资源性城市双重特征，其“棚改”的成功经验对于其它城市的棚户区改造具有很强的借鉴价值。　　关键词：棚户区改造；徐州经验；困境；出路　　：D669.3：A：1002－7408（2011）03－0043－04　　　　棚户区是指城市中结构简陋，抗灾性差（抗震、防火、防洪性差）；居住拥挤，

2、功能差（几辈同室、无上下水、无供气供热）；居住环境差（粪便垃圾无序排放、无道路、无绿化、无公共活动场地、采光通风差）的房屋集中的地方。[1]棚户区的这种状况不仅造成棚户区居民生活的困难和不便，也给棚户区的社会管理带来严重问题，并成为引发社会矛盾的一个重要原因。为了从根本上改善棚户区居民的居住条件和生活水平，我国从上世纪80年代后期就开始启动棚户区改造工程，但收效不佳。2009年12月14日国务院常务会议决定，用5年左右时间基本完成城市和国有工矿中成片棚户区改造，有条件的地方争取用3年时间基本完成。2009年12月24日，住房和城乡建设部等五部委联合发出了《关于推进城市和

3、国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，重申了上述决定，要求通过棚户区改造，使棚户区群众的居住条件得到明显改善。[2]目前，棚户区改造已在各地普遍展开，但仍困难重重，如何有效推进棚户区的改造已成为迫在眉睫的问题。徐州市兼具老工业城市和资源性城市双重特征，“棚改”任务十分繁重。在“棚改”过程中，徐州市结合自身实际进行了创造性探索，取得了棚户区改造的重大成就，其经验对于其它城市的棚户区改造具有很强的借鉴作用。　　一、棚户区改造的战略价值与时代意义　　棚户区改造是改善棚户区居民住房条件和生活环境的根本措施，但其价值和意义并不限于棚户区自身。在当前的社会环境下，中央要求各地开展大规

4、模的棚户区改造，乃是有着更为深远的考虑，并期望取得更广泛的政策目标。　　第一，作为当前重要的民生工程，棚户区改造体现了政府的社会责任，是促进社会公平与和谐的重要途径。我国城市棚户区的形成和西方国家城市贫民窟的形成不同，它不是城市化进程中贫困农民聚集的结果，而是在产业转型和体制改革过程中历史地形成的。在我国，棚户区主要集中在老工业基地城市和资源性城市的工矿区，是在“先生产，后生活”的政策指导下，伴随工矿业的发展而建设的工人宿舍区和矿工工棚。改革开放以后，这些居民的生活条件并没有随着国民经济的发展而得到改善，相反，随着国有企业陷入经营困难和矿业资源濒临枯竭，这些居民大多退休

5、或下岗，成为城市中的低收入群体。由于生计问题尚未解决，棚户区居民根本无暇也无力去改善他们的居住条件和居住环境。在这种情况下，由政府主导实施棚户区改造工程，体现了政府对弱势群体应承担的社会责任和“国家的回归”。[3]正如张道航所指出的，这次全国范围内大规模的棚户区改造，实际上带有一定的“还账”性质，就是要让这一部分人群也能与其他社会群体一样共享改革发展成果，进一步体现社会公平。[4]　　第二，棚户区改造是振兴老工业基地的重要抓手。振兴老工业基地是我国当前经济社会发展的重要战略之一。早在2002年，党的十六大就提出：“支持东北地区老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主

6、的城市和地区发展接续产业。”2003年中央11号文件《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》中指出，“各级党委和政府要勤政廉政，始终把群众利益放在突出位置，切实关心群众疾苦，妥善解决困难群体的生活问题”。[5]2009年9月9日国务院制定的33号文件《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》中特别强调要“解决好住房、冬季取暖等突出民生问题”，提出“加大城镇廉租房、经济适用房建设规模和国有林区棚户区、国有垦区危房、农村危房、危旧校舍改造力度，继续做好煤矿棚户区改造工作。支持开展城市棚户区改造工作。”[6]至此，棚户区改造已成为振

7、兴老工业基地的重要内容。棚户区改造对于振兴老工业基地的意义至少有以下几个方面：其一，棚户区改造能够极大地改变老工业城市的面貌，提升城市形象和影响力；其二，通过棚户区改造能够带动巨额社会投资，从而促进经济发展；其三，棚户区改造改善了棚户区居民的居住条件和生活环境，有助于促进棚户区居民消费升级；其四，通过棚户区改造能够创造众多的社会就业岗位，从而促进棚户区居民就业。老工业城市政府抓住中央加快棚户区改造的机遇，利用中央财政、金融等方面对棚户区改造的优惠政策，积极开展棚户区改造，不仅造福于棚户区居民，也将成为推进城市经济社会发展的重要动力。　　第