针对新《立法法》中设区的市行使地方立法权开展的优化

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1、针对新《立法法》中设区的市行使地方立法权开展的优化　　一、我国设区的市地方立法权的变革与发展　　我国现行的立法体系、法律制度很大程度上是从国外借鉴而来的，但也有自身独特性，那就是我国法治的建设是根基于中国独特的历史传统背景之上的。受自秦朝以来两千多年传统儒家思想的影响，我国本土的中央集权、大一统观念较西方其它国家尤为深刻。这种中央集权的大一统观念对于法治在我国的发展影响巨大，特别是在中央和地方立法权配置这一问题中。在1954年新中国第一部宪法颁布到改革开放之前这将近30年的时间里，我国的立法权一直由中央立法机关独享，地方上是没有立法权的。改革开放之后，受政治、经济发展的影响，单一

2、的中央立法逐渐无法满足各地区发展的需要，一些涉及地方事务的立法权开始由中央向地方下放。1979年7月，全国人大通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这标志着我国地方人大及其常委会第一次正式拥有地方立法权。但此时的地方立法权仅由省一级的人大及其常委会享有。此后经过7年的摸索实践，也为了适应部分地区的发展需要，在1986年的《地方组织法》第二次修改时，正式

3、确定了省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会、政府可以进行地方立法，地方立法权开始由省一级扩展至地市一级。这种省级政府所在地的市+较大的市享有立法权的地方立法模式在2000年颁布的《立法法》中得到了确认，《立法法》将前述省、自治区人民政府所在地的市、经国务院批准的较大的市，再加上改革开放之后确立的经济特区所在地的市统称为较大的市，规定了这三种城市享有地方立法权，这些地区的人大及其常委会和地方政府可以依职权制定相关的地方性法规和地方规章。　　从1986年确立较大的市享有地方立法权，到2000年对较大的市的范围进行具体界定，一直到2015年修改《立法法》

4、，这三十年中我国地市级地方立法权的行使主体一直是由较大的市这一特殊城市群行使，并且较大的市的范围在这三十年里没有发生任何变化，这种固化的立法模式在改革开放之后，特别21世纪以来同我国日新月异的发展状况产生了矛盾。从《立法法》中规定的较大的市的范围来看，由于省级政府所在地的市和经济特区所在地的市相对固定，因此一个新兴城市如果想要获得地方立法权，就必须向国务院批准的较大的市这一行列进行努力，获得相应地方立法权。但是，国务院在1984-1993年分四批批准了19个较大的市获得地方立法权之后，就再也没有批准过其他城市获得较大的市这一行使地方立法权的通行证。随着改革开放的不断发展和我国全面

5、深化政治、经济改革的需要，旧的立法体制逐渐不能适应我国现行经济社会发展的需要而成为限制我国进一步发展的窠臼。　　二、2015年新《立法法》对设区的市立法权的修改　　针对立法主体限制对许多城市现代化发展的掣肘，部分立法机关和专家学者开始探索如何修改我国的立法体制，使其更符合我国新时期发展的需要。在这种情况下，2014年召开的中共十八届四中全会在其通过的文件中正式提出了要明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权，表明中央对于我国立法体制改革的态度是进一步扩大立法权主体范围，赋予更多的城市地方立法权，使它们能够制定适合自身发展需要的地方立法。在这种政策的指引下，2015年修改

6、实施的《立法法》对我国实行30年的地方立法权主体和权限进行了重大修改，直接将过去仅由54个较大的市享有的市一级立法权正式赋予所有设区的市享有。这种一次性赋予所有设区的市立法权的行为在学界引起了不小的争议，有很多专家学者对新《立法法》赋予所有设区的市立法权表达了自己的担忧。他们认为，行政立法权的扩容未必没有适当的理由，但如此激进的立法扩容可能面临以下问题：　　(一)并非所有设区的市都具有迫切的立法需求　　在《立法法》修改前，确实有一些设区的市因为没有立法权而限制了自身的社会经济发展，但是这些城市在本次新增的273个城市中占比并不是很高，主要是一些东部沿海城市。然而在新《立法法》的修

7、改中，地方立法权被笼统地授予所有设区的市，这样大的修改可能并不真正适合我国现阶段的国情。　　(二)各设区的市立法水平良莠不齐　　有学者认为，现有设区的市不论组织机构还是人员素质均很难承担起地方立法的重任。以往享有地方立法权的较大的市一般经济文化比较发达，人大常委会的组织机构比较健全，常委会委员或人大代表的素质相对较高，更为重要的是这些城市中绝大多数有培养法律人才的法律院校，有熟悉、研究立法的专家学者等能参与立法过程，帮助提升立法质量。而新扩容的设区的市，其立法机关很少设有专司立法