我国应对气候变化立法的若干思考

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1、我国应对气候变化立法的若干思考在全球变暖的时代，通过积极应对气候变化，推动低碳发展，进而实现产业结构调整、经济增长方式转变，已经成为我国经济和社会发展的新常态。为应对气候变化，大力推动低碳发展，全国人大常委会、国务院和地方政府已经制定了大量政策、法规和规章等。2015年6月，中国政府也向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了《强化应对气候变化行动中国国家自主贡献》文件，进一步明确了中国在2030年之前应对气候变化的各项行动目标。与此同时，我国现有的与气候变化有关的法律并不直接以控制温室气体排放、应对气候变化为立法目的，在控制温室气体排放、应对气候变化方面的效果和力度都存在

2、诸多不足，而已经制定的旨在应对气候变化的政策和规章则缺乏上位法的法律依据。为此，尽快出台“应对气候变化法”从而为社会各领域大力开展温室气体减排、应对气候变化、推动低碳发展的行动提供法律保障成为当务之急。从部门法角度而言，我们认为“应对气候变化法”兼具有经济法和环境法的部门法特征。就“应对气候变化法”作为经济法的组成部分而言，是因为“应对气候变化法”之低碳发展目标的实现必然意味着转变经济发展方式，调整产业结构，即运用财税金融等手段对高碳产业、高碳基础设施的投资建设、高碳技术研发、高碳消费行为进行监控和规范，对低碳行业、低碳基础设施的投资建设，低碳技术的研发、推广和应用，低碳

3、消费行为进行鼓励和促进。就此而言“应对气候变化法”所解决的问题实质上属于结构性经济问题，所以准确地说“应对气候变化法”应当属于宏观调控法的重要内容。就其作为环境法的组成部分而言，国内层面的‘‘应对气候变化立法”属于各国为履行《联合国气候变化框架公约》及其议定书等所规定的应对气候变化国际义务的结果。换句话说《联合国气候变化框架公约》与《生物多样性公约》等其他国际环境公约一样都属于全球环境治理方面的国际公约，气候变化问题显然属于环境问题。国内法层面的‘‘应对气候变化法”与旨在解决其他环境问题(如水污染、固体废弃物污染等)的法律一样也应当都属于环境法律体系的组成部分。目前，我国

4、〈大气污染防治法》正在进行修订，由于队0、全氟碳化物、黑碳等温室气体(温室效应物质)也属于大气污染物，再加上由于化石能源利用导致大气污染与气候变化问题在很大程度上同根同源，所以，在立法、修法或者进行具体法律制度设计时，应当注意气候变化问题和大气污染问题的协同治理。为此，也有学者主张我国应当借鉴美国将温室气体视为大气污染物的做法，借《大气污染防治法》修订之机将温室气体排放行为纳入《大气污染防治法》进行规制。这样就避免了单独立法的麻烦，也减少了部门间的冲突。应当说这种主张有其合理的方面，也不失为一种可能的立法选择。但是，也应当看到：第美国联邦层面将CO:等温室气体视为大气污染

5、物并将其排放纳入《青洁空气法》规范之下的做法是无法制定专门的应对气候变化法的无奈之举;第二，我国台湾地区曾经将C〇2等温室气体视为大气污染物，并依据大气污染排放申报制度进行温室气体排放申报，但是目前台湾地区已经制定了专门针对温室气体排放控制行为的《温室气体减量及管理法》。从理论上分析，将温室气体视为大气污染物并通过大气污染防治法对其排放进行规制的方式可能存在下列问题:第对传统空气污染物排放的规制措施不_定适合对C〇2等温室气体的规制，如以排放浓度控制为基础的规制方式。第二，对传统空气污染物的控制技术不_定适用C〇2等温室气体。对传统空气污染物(颗粒物、S〇2、CO、〇3、

6、悬浮微粒、氮氧化物、铅等)排放通常采取末端控制方式,可以采取“最佳可得技术’“最佳经济技术”，如成熟的脱硫脱硝除尘技术;而对控制温室气体排放而言，往往缺乏成熟的末端控制技术如脱碳技术，即便存在末端控制技术(如CCS),但该技术自身也并不成熟，还谈不上商业化运用。即便脱碳技术成熟了，脱碳之后，碳的处置(碳封存)也是_个问题。第三，通过诸如“清洁空气法”等大气污染防治立法难以实现对所有温室气体排放行为的规制。传统空气污染物伴随工业化进程产生，因此，各国大气污染防治法的重点集中于工业废气排放控制。但是温室气体的则要广泛得多，土地利用、土地利用变化和森林所产生的温室气体在温室气体

7、排放总量中也占相当比例。另外，虽然美国目前通过判例法将C〇2解释为空气污染物，并且在《清洁空气法》下控制温室气体排放，但是并不表明这种做法就是控制C〇2等温室气体排放的最佳选择。在《大气污染防治法》下控制温室气体排放的做法不足以充分体现控制温室气体排放、促进低碳发展、应对气候变化在促进社会变革方面的广度和深度。2014年全国人大常委会对1989年《环境保护法》进行了修订。立法机关在对该法进行修订的过程中显然对应对气候变化、促进低碳发展等问题给予了考虑。这可以清晰地在《环境保护法》(2014年修订)第6条即“公民应当增强环境保护