社团管理模式法律化的思考

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1、社团管理模式法律化的思考社团管理活动的法律化，在我国是一个逐渐发展的过程，随着社团在公共治理中的影响力与公众对于结社权自由的呼声日益增大，实践中存在的诸多问题引起了普遍的关注。本文试探寻固有管理模式在社会变革中的不同体现以及法律化进程的困境，提出切实可行的解决对策。　　关键词社团管理结社权法律困境　　简介：王潇骁，湖南师范大学法学院2009级宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向：宪法与行政法治。　　：D920.4：A：1009-0592(2011)12-205-02　　　　一、社团在中国发展的历史　　社团的发展是伴随

2、着人们进一步生产和生活的需求而出现，从古至今，一直以不同的组织形态与名称在中华大地上蓬勃发展。比如晋代的惠还莲社，元代的月泉吟社，以及明代士子以读书、作画、写诗为共同喜好而结成的各类组织。而到了清朝，数量与种类更是大大增加，拓展到经济、文化、生活、政治各个领域，社会影响力很大。民国时期的特殊历史背景而催发的以救国、探索未来中国之发展为宗旨的社团，吸引了广大的进步青年的参与，对推动新中国的成立作出了重要贡献。建国以来，社会团体的发展主要经过了三个重要的阶段：　　1．建国初期，《中国人民政治协商会议共同纲领》明确了公民的

3、结社自由权，并出台了相关的行政法规、条例，如《社会团体登记暂行办法》等。同时，严厉打击旧社会残留的各类反动社团。到文革前，全国性的社会团体已达近百个，地方性社团接近6000个。1966年的“文化大革命“严重破坏了中国的经济发展与社会秩序，这一时期的社团发展几近瘫痪。　　2．文革结束后到改革开放初期，随着经济体制到政治体制的深入改革，社团的发展进入新的阶段，“小政府、大社会“的格局意味着社团将承接政府的部分职能，参与到公共管理中去。松动的政策调控与滞后的法律规制使得这一时期的社团数量上呈井喷式发展而质量不高，良莠不齐的

4、社团导致出现各种违法违规的情况出现，对社会造成了一定的负面影响。　　3．从1996年底，中央加大了对社团的管理工作。培育发展与监督管理两手抓，建立与完善社团的法律法规体系、监督机制、管理机制及其自律机制。1998年颁布的《社会团体登记管理条例》进一步整顿与清理全国的社会团体。近几年，中国政府从上到下高度重视社会团体的管理工作，充实和加强了管理机构，并出台了一系列鼓励和保护社会发展的政府规章，由此社团发展翻开了新的一页历史篇章。　　二、中国政府管理社团的模式与法律困境　　所谓“政府管理模式“是指，将社团的设立、变更、发

5、展、消亡纳入到政府预设的轨道中来。从实践中看来，政府几乎包办了社团的”生老病死“全部过程，这一模式的形成归结于贯彻党和政府意志力的体现。作为普通公民，我们处在党和政府调节的末端，具体的决策方案与指导意见鲜见于各类可供查询的官方文件之中。凭逻辑推断，存在一种固化的、有弹性的社团管理模式，但从各类的研究论文来看，这个问题并没有引起学者的重视。这种模式的基本内容如下：　　1．政府视野中的社团。从官方公布的政策文件与法律法规的描述中，社团承载以下几个功能：第一，社团代表与传达民意；第二，社团协助政府参与公共治理，承接部分转移

6、的政府职能。可以看出，社团是党和政府联系群众的纽带与桥梁，而对于中央集权式政府而言更是意喻政府行政权的延伸。　　2．指导思想。温家宝同志早在1994年就提出包括中国科协在内的社会团体都应当围绕在以经济建设为中心，维护社会稳定的这个大局中来，与此同时，培育发展与监督管理并重的指导思想。长期以来，始终存在两种不同的指导思想，究竟是应当维护公民的结社权利，还是应当限制公民的结社权利。中央在处理这个问题上的态度有若处理央地关系一般，“一松就乱，一紧就死“。西方的公民社会理论的思潮逐渐影响了一大批国内学者，比如像俞可平这样的党

7、内智囊，又如姜明安这样的知名学者，最终引起了党中央领导的高度重视。2011年胡锦涛主席关于扎扎实实提高社会管理科学水平提出了8条意见改善社会管理，其中一条就是加强非公有制经济组织、社会组织的管理。可以看到，由于社会组织近几年在社会保障、社会救济、环境保护、自然灾害的支援方面，发挥着比政府机构更高的效率，有效的弥补了政府所忽略的一些不足。在当前社会存在着诸多的问题，比如贫富差距悬殊、群体性事件频发、不公平不公正等现象，使得党与政府决心将这股庞大的社会力量纳入到公共治理中来，但改革方式的主导权依然掌握在政府手中，”放权“

8、之后的监督、惩戒制度的建设与完善也有待立法者的努力。　　3．政府管理机构与管理人员。我国实行：“归口登记，双重负责，分级管理”的制度，“归口登记”是指，登记的权力只有国务院的民政部和县级以上的民政部门。“双重负责”是指，社团在到民政部门登记之前，要先得到业务主管单位的同意，二者缺一不可。“分级管理”是指，针对活动范围与成员在全国性范围还是地方性