建设用地的制度困境

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1、建设用地的制度困境我国现行土地管理制度并不十分合理，存在着土地利用的机制扭曲。其中既有产权上的问题，也有政府管理上的问题，更有如何进一步发挥市场作用的问题。这些都导致了土地关系中，各方利益主体集约用地的激励约束较弱，影响了土地利用效率的提升。政府层级下的“囚徒博弈”首先以浙江为例，建设用地征用最明显的特征是在不同年度间具有相当大的波动。而造成这种波动的首要原因，在于不同政府层级、政府和企业间的博弈问题。如果以浙江统计年鉴上的耕地减少数来表示建设用地征用数，1978年至2004年，全省建设用地征用出现过四个低谷和三个高峰。1983年建设用地征用

2、最少，只有6.6万亩，2003年最多，达到62.4万亩，是1983年的9.4倍。值得注意的是，建设用地数量的剧烈波动，是在国民经济实现稳定增长的大背景下发生的。1991年以后，全国和浙江的经济增长速度都趋于稳定，特别是1998年实现经济过热的软着陆以后，浙江GDP增长率稳定地保持在10%左右，形成了高速稳定增长的长波周期，但年度间耕地减少数却更不稳定。1991年到2004年，全省耕地减少出现了两个激烈波动的周期，1996年是17.9万亩，2003年则是62.4万亩，年度间差距居然高达近3倍多，而2004年则又出现了猛烈下降。这种与经济大势严重

3、相悖的剧烈波动，令人想起“一放就乱、一收就紧”的计划经济年代的政府管理困境。1990年以前，浙江GDP增长速度剧烈波动，主要原因是经济发展的方针政策极不稳定，同时又存在着民间和基层对这种不稳定政策的过度反应。对于民间和基层来说，不稳定的方针政策让他们无所适从，根本无法建立起正确合理的积极预期，唯一的适应性对策就是紧跟，放的时候快步跟上，收缩的时候亦加强收缩，这就加剧了经济增长波动。而在当前情况下，中央政府和地方政府在建设用地征用上，也形成了与计划经济年代类似的博弈关系，亦加剧了土地征用数量的剧烈波动。就地方政府而言，出于对中央政府随时会收紧用

4、地政策的预期，在政策比较宽松时大量用地，且现行政策确实也鼓励大干快上；一旦政策收紧，出于对任命机关的服从和负责，通常也会跟上，这是地方政府的一种理性决策。而就中央政府来说，由于信息不对称、以及地方政府对中央政策的抵制，再加上政策时滞等原因，对地方政府的用地行为难以进行有效的实时管理。而一旦问题严重时，则实施“最严格的管理”，这就形成了一种类似于囚徒困境的博弈关系。就博弈的任一方来说，都是理性决策，但总体效用则因各自的理性决策而下降，形成了整体上的非理性博弈。权力来源和任期，也在相当程度上影响了这种博弈关系。我国现在的干部管理实质上仍是任命制，

5、权力来自任命机关。基于较强的升迁愿望，追求任期内政绩成为相当一部分地方官员的重要行为偏好，而权力是有时间限制的。还有一个状况，就是公务员队伍的非本地化，极个别县级政府和相当多的乡镇政府公务员都不是当地居民，弱化了当地长远利益对官员行为的激励和约束。所有这些都加剧了在似乎己经是市场经济下的“一放就乱、一收就死”的政府管理困境，且又进一步形成了宏观调控困境，即弱化了财政货币政策对于宏观调控的应有作用。而企业和地方政府之间也存在着类似的博弈关系。企业对于地方政府同样缺乏土地政策的稳定预期，报批土地时，存在着“能占就占”心态，尽可能巧立名目多征土地，

6、而政府官员由于不可能了解企业的全部信息，加之明知企业总是想方设法多要土地，因此要么是用怀疑一切的眼光看待企业申报文件，从而降低了申批效率；要么是有意识地放宽申批，从而导致土地浪费。更有甚者，地方上的个别大型骨干企业，具有较强的“搞定政府”能力，实际形成了企业与地方政府串通，低价获取土地的状况。十分明显，地方政府在管理企业用地上，也存在着同样的困局。只要存在着中央政府和地方政府、以及政府和企业之间的管理和被管理关系，就会永远存在着这种博弈。“上有政策、下有对策”，大致是中央政府和地方政府、以及政府和企业之间，管理与被管理关系的一种常态，各方会在

7、积极博弈之中，不断提高各自的管理水平。那种地方官员应有全局观念的说法，听起来不错，但实际较难做到，也不符合现代管理结构高度分工、各司其职的原则。而问题的关键，并不是让地方官员去如何考虑全局性问题，而是让地方官员在追求自身利益最大化的同时，并不损害全局长远利益。因此管理结构建设和优化的关键，一是需尽量减少不必要的中央和地方的博弈，以降低额外的博弈损失。这可以通过行政性分权来实现，从计划走向市场的一个主要做法就是政府的不断放权。二是要提高博弈各方的理性水平。这就是要推行一系列改革，推进一系列的制度建设，促使中央和地方形成相互间的长期稳定的积极预期

8、。地方政府预期中央政府政策是稳定而有信的，中央政府预期地方政府是能够科学管理地方事务的；地方政府能较好地执行中央政府政策，中央政府也尽可能地下放行政性权力；政府对企