教育公平的制度困境与制度建设

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1、教育公平的制度困境与制度建设　　目前国内学者主要从哲学、社会学、政治学等理论视角对教育公平问题进行分析，但鲜有人从新制度经济学视角对教育公平问题进行审视。本文尝试从制度视角切入，以期为分析教育公平问题构筑一个更具洞察力与解释力的理论分析框架，推进教育公平问题研究。　　一、教育公平的制度诉求　　　　（一）教育行政现代化改革的影响　　　　当今世界绝大多数国家把追求公共利益最大化视为公共行政的最高目标。以美国乔治弗雷德里森（H.GeorgeFredetickson）为代表的新公共行政学对传统公共行政学唯一的效率诉求进行了批判，认为过于关注效率往往会导致公平的

2、缺失，而政府公共行政的根本目的在于保障与增进社会公平。因此，新公共行政学主张政府要关注经济效率，更要把社会公平作为公共行政的核心价值和终极目标。在新公共行政学理论的影响下，西方国家自20世纪70年代开始掀起了行政现代化改革的浪潮，追求社会公平成为政府行政最基本的价值取向。　　受到西方国家公共行政现代化改革的影响，新公共行政学的理念除了在我国政府职能转变、政府机构改革中得以体现，还在我国教育行政现代化改革中得到了重视和反映，随着政府机构改革和职能转化，教育公平将逐渐成为教育政策的基础性理论诉求[1].近年来我国在教育政策制定中正呈现由注重效率转向注重公平

3、的制度变迁。如为保障农村与弱势区域、群体教育公平，国家制定了诸如两免一补、保障农民工子女平等接受义务教育、师范生免费教育、贫困地区定向招生等政策，2013年还启动实施了教育扶贫工程与乡村教师生活补助政策。但是这些政策只是杯水车薪，难以承载教育公平。随着教育现代化进程的加快，教育公平逐渐成为国家基本的教育政策，促进教育公平已成为新时期政府的一项重要职责，这就迫切需要更多有效的制度安排来保障教育公平。　　（二）市场机制对教育公平的侵蚀　　　　市场机制作为有效配置资源的重要方式，通过供求机制、价值机制、选择机制、竞争机制给社会各个领域的资源配置带来了高效率，

4、教育领域也不例外。目前，教育已经作为服务贸易面向全球开放，教育的市场化运作特征日益明显。市场机制的介入在给教育资源配置带来效率的同时，使得教育公平受到了严重挑战，主要体现在：一是市场机制崇尚竞争、选择，将使弱势地区、学校、人群的有限资源不断流向强势地区、学校和人群。目前，城市教师饱和、农村教师缺乏以及学生付费能力决定教育选择机会、内容、范围等现象充分说明了这一点。这种强势对弱势的差异将引发马太效应，导致教育不公平。二是民间资本办学的逐利性影响教育公平。民间资本进入教育领域虽然增加了教育供给，扩大了教育选择，体现了一定的公益性，但是民间资本的逐利性将使得

5、教育资源流向能够带来利润最大化的地区、学校和个人，从而导致教育不均衡。此外，教育市场信息的不对称，将导致逆向选择和道德风险，滋生教育寻租腐败。利润的驱使容易诱使人们放弃教育公平的理想、价值和学术追求。三是市场机制容易导致教育复制社会阶层的功能得以强化，影响教育利益的公平分配。　　由于拥有不同经济资本、社会资本和文化资本的受教育者的选择能力和竞争能力存在差异，市场的选择机制和竞争机制将使教育的再生产功能得以强化，教育与学校将不断进行劳动力和社会关系的再生产[2],导致阶层固化，弱势群体愈发难以通过教育改变命运。为此，应通过有效的制度安排来规避市场失灵，最

6、大限度地降低市场对教育公平的负面影响。　　二、教育公平的制度困境　　　　新制度经济学认为，制度是一系列涉及规则与伦理的行为规范，旨在约束谋求效用最大化的个人或组织行为[3],包括显性的法律、法规、政策等正式制度以及文化观念、传统习俗等非正式制度。在新制度主义看来，任何组织行为和个人行为均是在正式制度或非正式制度的影响下进行的。基于此，本文对教育公平问题的分析将从正式制度与非正式制度两个维度展开。　　（一）正式制度　　　　分级管理制度影响教育资源配置公平。我国1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》确定的分级管理制度虽然提高了地方治理教育的自主

7、性与针对性，但由于地方政府财力相差悬殊，导致地区、城乡之间教育资源配置能力强弱不均。在地区配置方面，以2010年中国教育经费统计年鉴数据为例，2009年普通小学生均预算内教育事业费，上海、北京、天津分别为14792.68元、11662.02元、9131.43元，是全国平均生均3357.92元的三四倍，而贵州、江西、河南分别仅有2302.56元、2141.81元、1949.00元；2009年普通初中生均预算内教育事业费，东部三个直辖市均超过万元，上海、北京、天津分别为18224.25元、15581.06元、11083.16元，为全国平均生均4331.62

8、元的三四倍，而全国最低的三个省份贵州、河南、江西分别仅有2698.18元、2965.13元、3