《社会保险法》与养老保险全国统筹

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1、一、养老保险统筹的理论渊源    在数学上认为：只要实验的次数足够大，则特定事件发生的次数就会越来越接近其理论上的概率值，即符合“大数法则”(TheMajorityRule)。运用在保险理论上，大数法则是指风险单位数量愈多，实际损失的结果会愈接近从无限单位数量得出的预期损失。据此，保险人就可以比较精确地预测风险，合理地厘定保险费率，使在保险期限内收取的保险费与损失赔偿及其它费用开支相平衡。    在寿险领域，假设65岁男性的预期死亡率为10%，某私人保险公司向1000人发售价格为1万元的寿险产品，总保险费收入1000万元，如果实际死亡率的确是10%，则每人获得死亡赔偿10万元，不考虑资金

2、升值、费用支出等因素，该公司可以做到盈亏平衡。而在现实世界中这1000人有可能死亡率是15%，则承保这1000人寿险的私人保险公司可能会因此而破产。而如果通过法律强制所有人都参加整个社会的寿险，上例中1000人参加的寿险扩大到1千万人参加，就能真正实现最大的“大数法则”。此时，发生既定风险(例如疾病、预期寿命)的概率与统计意义上的实际概率一致，社会风险得以充分分散。    大数法则可以部分解决在信息不对称条件下信息优势方的行为人故意隐藏信息以求在交易中获取最大收益的“逆向选择”问题。为解决这样的“逆向选择”问题，最佳的法律选择是强制性利用“大数法则”，即利用政府的公权，通过法律来强制进行

3、社会养老保险。    美国法律经济学大师波斯纳指出：要有效解决困扰私人贫困保险的“逆向选择”问题，可以引入政府强制的、不允许任何人退出的社会保险。此时，政府的主要作用就是尽量扩大社会保险的覆盖面，利用“大数法则”来强制性地实现私人保险所无法实现的社会目标(参见其巨著《法律的经济分析》中关于收入不平等、分配正义和贫困的章节)。作为实现社会公平和正义的重要法律制度，中国的《社会保险法》的主要作用就是通过强制性利用“大数法则”来实现社会保险制度广覆盖、保基本、多层次、可持续的目标，而其中需要优先解决养老保险的统筹层次问题。    二、中国养老保险统筹的现状    中国现今的养老保险体制主要形成

4、于1997年国务院的第26号文件———《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，该文件决定使得中国的养老保险制度从原先的单位保障、现收现付制度向“社会统筹与个人账户相结合”的新制度过渡。在目前征收的五个社会保险险种中，养老保险占据了最重要的位置。根据人力资源和社会保障部、国家统计局发布的《2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》，2007年所有五项社会保险基金总收入10812亿元，累计结存11236亿元，其中基本养老保险基金总收入7834亿元，累计结存7391亿元，此前各年的情况也大致类似，由此可见社保基金的主体部分就是养老基金，比例占到三分之二以上。很多人一生中可能都不会失业

5、、工伤、生育，但绝大多数都会走向老年，因此可以说养老保险在整个社会保险占据举足轻重的重要地位。    社会保险的统筹层次是指统一筹集、管理和使用社会保险基金并自我平衡的单位所处层次。在我国通常依行政区划界定统筹范围，依行政层次界定统筹层次，如县级统筹、地(市)级统筹、省级统筹、全国统筹。截止2007年年底，五项社会保险中统筹层次最高的基本养老保险只有13个省份实现了省级统筹。到2008年年底，又增加了4个，其余省份的养老保险统筹仍然为市县级，全国居然有上千个统筹单位。这种较低层次的统筹影响了统筹效果的发挥和劳动力的跨地区流动，保险的共济功能和大数法则无法充分发挥。    我国形成统筹层次

6、过低源于最初制度设计时的路径选择。上世纪九十年代初，围绕统筹层次的发展路径参加发生过激烈的争论，中央政府希望全国统筹，实现全国一体化；地方政府希望要有较大的自主权，越是市场化程度高的东部发达地区，越是要获得自主权。在地方利益强化背景下保险统筹很难实现向更高层次过渡。中央和地方双方博弈的结果是地方政府占了上风，因为当时中央财力不足以承担起全国统筹责任，也不愿意在未明确巨额历史欠账的基础上大包大揽，“新人”和“中人”个人账户养老中的基金被挪用补充“老人”需要发放的统筹养老基金就是一个典型的例子，全国形成的个人账户基金“空账”很早就超过数千亿元，现在越来越多。县对地市、地市对省，也基本如此，由

7、此确定了走自下而上的统筹层次发展路径。在现行的分税制下，通过自下而上逐步提高统筹层次会使各级政府的财政关系异常复杂，过渡到上一层次乃至最终层次的时间、方式、步骤等诸多因素的不明确，提高统筹层次因不具备可操作性而体现出言易行难的特征。    近年来农民工大规模集体退保事件是养老保险统筹层次太低、地方政府之间跨省流动限制的矛盾集中爆发。由于农民工就业的特点是流动性大、稳定性差，一般跨省流动时户籍不能转移，社会保险的统筹部分也就不能转移。