国家审计体制改革问题

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1、国家审计体制改革问题刘国常tliugch@jnu.edu.cn一、政府审计体制简介审计体制是政府审计组织制度中的核心内容之一。审计体制直接决定着政府审计制度安排的有效性和政府审计的工作质量。审计体制有广义和狭义之分。政府审计体制简介广义审计体制包括审计监督机构的下列方面：——总体构成——隶属关系——社会地位——机构设置——上下级关系——各自相对的职权范围政府审计体制简介狭义审计体制是指：——政府审计组织的隶属关系——审计组织内部上下级之间的领导与被领导关系。目前，世界上已有160多个国家（地区）建立了适合自己情况的审计制度。政府审计体制简介国家审计体制大体可

2、划分为四种模式：——立法型审计——司法型审计——行政型审计——独立型审计（一）立法型审计审计机关隶属于立法部门，直接对议会负责并报告工作；完全独立于政府，主要审计政府财政。这种模式在西欧、北美等发达国家和许多发展中国家十分普遍，是目前世界审计制度的主流。英美两国比较典型，是国会名副其实的“牧羊犬”。立法型审计美国除了国会设有审计机构外，在联邦政府各部门还另设有监察长办公室（相当于政府部门的内部审计）。主要负责审查所在部门的：——业务活动；——经济效果；——本部门官员行为的合法性。（二）司法型审计审计机关属于司法系列。即审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司

3、法权限，显示了国家对法治的强化。在西欧和南美一些国家采用较多。法国、意大利、巴西是典型的代表。司法型审计这种模式的国家设立审计法院，享有最高法院的某些特权。审计法院对违法或造成损失的事件进行审理并予以处罚。审计人员多为法官，审计的主要对象是国家财政。同时，负责管理财政部派出的公共会计。（三）独立型审计审计机关不隶属于任何权力部门。以德国为典型代表，设立了联邦审计院，独立于立法、司法和行政部门之外，直接对法律负责。这种模式从形式上看是独立于三权之外，实际上它更偏重服务于立法部门。（四）行政型审计审计机关在体制上隶属于国家行政系列，是国家行政机构的一部分，对政府

4、负责并报告工作。但从发展趋势看，它也越来越多地在为立法部门服务。目前，实行这种模式的主要有瑞典、沙特等少数国家。中国政府审计属于行政模式。其他模式(1)审计和监察职能合一如韩国、蒙古等。韩国设立了独立于政府的审计监查院，受总统直接领导，具有独立的法律地位。(2)主计审计长模式如印度等国，设立了独立的主计审计公署，负责财政决算编制、国家财政审计。上下级审计机关领导体制在上下级审计机关领导体制方面，各国也有较大区别。1.只设一级审计机关印度、葡萄牙等少数国家只设一级审计机关，地方不设相应的审计机关，对地方的审计工作由其派出机构负责。2.分级设立审计机关在分级设立

5、审计机关的国家，最高审计机关与地方审计机关的关系也不尽相同。上下级审计机关领导体制3.上下平等的审计机关美国、英国、日本等国家最高审计机关与地方审计机关之间一般没有领导与被领导的关系，也没有业务指导关系，两者完全平等。韩国审计监查院与地方自治团体监查机关之间是业务指导与合作关系。法国的审计法院可以接受对地方审计法庭判决不服的上诉，并作出终审判决。二、关于审计体制问题的一些观点（一）对审计模式的不同看法有的认为审计模式上述四种分类的提法并不科学。李金华指出：世界所有国家的审计都是独立的，不管是对议会负责还是对政府负责，都是独立的。独立性是世界各国审计最基本的共

6、同特征，把独立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一个层面上对比是不科学的。对审计模式的不同看法世界没有一个国家的审计机关是立法型。多数国家的审计机关是对立法机构负责，向立法机构报告工作，而不作为议会的下属单位。司法型确实存在，但不是完全意义上的司法型。行政型是存在的，隶属于政府。很多国家的审计机关隶属于政府，但又不完全是政府的职能部门，同时也要向议会报告工作。对审计模式的不同看法刘家义将世界主要国家审计制度分为三类：（1）审计机关对议会负责并向议会报告工作。这种类型占大多数，且越来越多，尤其是市场经济发达国家大多如此。对审计模式的不同看法（2）审计机关属于司

7、法序列，拥有部分司法权，但要向议会报告工作并对议会负责。这些国家的审计法院，从组织架构来说，属于司法序列，但同时必须对议会负责并向议会报告工作。对审计模式的不同看法（3）审计机关属于政府序列，对政府负责并向政府和议会报告工作，典型的是中国。我国审计机关是政府组成部门，但每年的预算执行审计和其他财政收支审计情况既要向政府报告，又要受政府委托向人大常委会报告。（二）我国政府审计体制的选择问题自1982年中国现行审计制度建立以来，我国学者就开始对中国审计体制选择问题展开了讨论。四个阶段：——不允许争论（不等于没有争论）——不公开争论——公开争论——争论的共识（多数

8、观点）我国政府审计体制的选择问题杨时展以受托责任学说