防范我国地方债风险的法律对策探讨

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1、防范我国地方债风险的法律对策探讨一、引言　　地方债是我国各级地方政府为实现其职能进行一建设或投资，而通过直接借贷、提供担保、欠账等形式发生债务。根据审计署审计公布显示，截至到二零一零年年末，全国地方性政府债务余额107174.91亿元人民币，这中间：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元人民币，占到62.62%比率；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元人民币，占21.80%比率；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元人民币，占到15.58%。据中央财政部提供的数据

2、，2011年尾省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。若按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务占70.45%比率，据与此，可见地方债务存在着严重的风险问题，规范地方债尤为必要。　　二、地方政府发行债券存在的风险　　地方债的发行对于解决经济困难，带动公共投资和使地方政府的隐性债务显性化具有重要意义。但在地方债的一些制度不太健全的状况下，地方政府向公众发行债券还是存在着一些程度的风险。　　（一）中央财政压力有所加

3、大　　94年的分税制改革加强了中央财政的调控能力，但由此产生的一个矛盾是收入的层层上缴和支出责任的层层下压，事权的增加未获得足够的预算内收入资源，导致地方政府的“预算约束软化”，地方政府基于政绩的压力千方百计大量增加预算外收入进行投资建设，进而不得不大规模进行举债。在现行行政体制下，下级政府的的债务从某种意义上来说实质上是上一级政府甚至中央政府的“或有债务”，上一级政府甚至中央政府承担着替下级政府清偿债务的潜在义务，中央财政将成为地方债务的“最后还款人”。中央财政在还款力度跟不上债务的增速的情况下

4、，很有就会可能通过加强发行国债或者印刷货币来进行融资等措施而不还款，但是这一系列措施加大了影响到我国的金融和经济不稳定的风险。　　（二）部分地方政府挪用资金　　《2009年地方政府债券预算管理办法》(以下简称《办法》)规定了地方发债后募集的资金必须用于医疗卫生、农村基础设施和农村民生工程、保障性安居工程等社会事业基础设施等。然而，上有政策下有对策，部分财政很困难的县市级政府为了维持相关投资或机构运转，置国家的规定于不管而私下将上述基础设施项目债务资金用作其他。　　（三）地方政府过度发债　　根据《办

5、法》的规定，省、市、县级政府债券到期后，由中央财政统一代办偿还：省、市、县级政府政府若届时还款确实存在困难，经过上级批准，到期后可按一定的比例发行1年到5年期新的债券，分年还给中央财政。2008年2000亿元人民币地方债券规模主要分布于西部地区，因此中西部省份的债务要高于东部地区，这种制度明显给中西部一些经济非发达地区的省、市、县级政府提供借新债还旧债的理由，而现实上，根据相关资料显示，中西部非发达地区的发发债券的规模要高于东部经济发达地区。　　三、地方债风险形成的原因分析　　（一）地方政府的投资

6、冲动　　基于政绩等众多因素的原因，我国各地区的地方政府的投资冲动历来都显得很强烈．虽然中央政府针对相应情况出台过很多投资管理的条例规定，但地方的投资规模、投资结构等却一直未得到有效控制和约束。投资结构不合理、低水平重复建设等现象层出不穷。在缺乏有效调控手段的情况下，往往不得不继续沿用计划经济时代的控制贷款规模、强化审批手续等老一套做法去管理投资，这使一些改革措施难以出台，已出台的一些改革措施又难以贯彻执行。“投资饥渴症”现象依然普遍存在。比如010年上半年，一些地方政府如湖北、重庆、辽宁、吉林、太

7、原等地公布了巨额投资规模规划。与不断颁布的区域发展规划相伴的是地方投资热情的更加高涨。另一方面，而我国目前的官员政绩考核机制严重加剧了地方政府的投资冲动。很大程度上加大了隐性举债的力度。众所周知，现阶段，地方各级政府部门的官员升迁的必要条件是要有业绩，而业绩往往则体现在工程建设、各种成规模的投资上，于是，为了形成投资规模，特别又要是在官员任期内“快、大、全”的上工程、上项目，短时期内必然需要巨额的资金，在这种背景下，地方政府除政府性财政资金和银行贷款外，还不得不通过招商引资和发行债券、股票、基金等

8、市场化办法来融资。而这些行为和方式，必然不断加重了这种地方政府债越来越沉重。　　（二）地方政府的事权和财权不对称　　众所周知，我国1994年分税制改革虽然对中央和地方在税收分开，进而实现中央和地方财政税收制度科学化起到了生要作用，但该改革在客观上加强了中央政府的财政收入，地方政府的财政收入相应减少。具体体而言，划归地方的税种，大都为小额的、零散的、不易征收的税种．而直接影响地方政府的财政收入。但同时，根据现有的国有制度安排，各级地方政府承担大部分当地的公共事务及地方投资建设支出。“