农村宅基地：由“生增死不减”到“增人不增地”

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1、农村宅基地：由“生增死不减”到“增人不增地”胡振红内容摘要以“集体所有”、“一户一宅”、“权能限制”和“双划管理”为主要内容的我国宅基地使用权制度框架，不仅难以适应新时期农村人地关系现状，且抑制了农民的宅基地资产权利主张，也降低了农地资源的整体利用效率。为解决宅基地供求矛盾，我国宅基地制度变革应以开放宅基地的流动性置换农村集体经济组织的成员权，由“生增死不减”向“增人不增地”转变，由“一户一宅”向“一人一房”转变，由“无偿、无期限、限制流通”向“有偿、有期限、完全流通”转变，由分散居住、自建向集中居住、他建转变。.jy

2、qk），所有在开环系统下的改革思路都难以兼顾宅基地的资源性与资产性双重目标。本方案旨在使宅基地制度运行由开环系统向“闭环系统”（closedloopsystem）转变。在控制增量（“增人不增地”即废除“一户一宅”成员权）的前提下，全面开放宅基地市场。即以锁定宅基地一级市场规模扩张为前提，解除二级市场流通限制，提升农民存量宅基地和农房的资产价值，以同时实现农地的资源节约与资产升值双重目标。拟交易中的宅基地使用权与城市商品房全面接轨，以保障农村转移人口的财产权利来保障农村人口的自由迁徙权。3．平衡利益。实现“地租均享”，平

3、衡各方利益，是上述宅基地制度改革成败的关键。其一，宅基地全流通首先使农民宅基地资产权利获得保障；其二，“增人不增地”后，集中居住下新农宅容积率提升，中央政府承担的农地资源性目标得到保障；其三，宅基地市场规范化后，地方政府通过交易税和提供相关服务来获得收入，使地方政府实现由“运动员”身份向“裁判员”身份的转变，完成土地资源配置由政府主导向市场机制转变。总之，农村宅基地改革的具体路径是：以增量改革盘活存量，提高农民宅基地资产的流动性，提升宅基地的财产性功能；农民住房保障由“一户一宅”模式向“一人一房”模式转变，由单门独户向

4、集中居住转变，由自建到他建转变，以提高农地整体利用效率。（二）“增人不增地”的改革步骤及配套措施1．建立不动产统一登记制度和不动产登记信息管理基础平台。2013年11月20日，国务院通过了建立不动产统一登记制度和不动产登记信息管理基础平台的决定，这一制度正在推进中，这将为宅基地市场化改革奠定制度基础。2．以法律形式保障农民宅基地使用权完整权能。一是修改《物权法》，赋予农民完整的宅基地用益物权，包括占用、使用、收益和处分的权利。二是修改《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建

5、设。”依据上述规定，宅基地实际上无法进行流转。建议将《土地管理法》第63条改为“除农村村民的宅基地外，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。三是修改《担保法》，允许农房抵押、担保、转让，并允许“地随房走”。3．建立城乡统一的住房保障体系。由地方城市政府所提供的、与城市户口相关的、具有排他性的三项公共服务（福利）是：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，经济适用房（主要针对公务员）和廉租房，以及迁移人口子女在公立学校平等就学的机会。上述三项福利中，成本最高的正是“保障性住房”服务，而恰恰这两项不包

6、含进城务工经商的农民身份者。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出：“以输入地政府管理为主，加快建立农民工等流动人口基本公共服务制度，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。”新的农村商品房优先供应当地户籍的农村居民，对农村转移至城市的人口，实行不与户籍挂钩的市民住房保障，以建立起覆盖城乡的全民住房保障制度。4．不再划分经营性与非经营性建设用地，所有集体建设用地一并直接入市，并结合解决小产权房遗留问题，制定农村建设用地的新办法。建议对农村建设用地的增量部分，将集体土地直接转为国有，即政府拿走一定比例的公益事业

7、与基础设施用地，以及部分拍卖后用于覆盖基础设施建设费用的土地，无需向村民支付征地费用，将剩余部分国有土地开发权直接赋予原村民，村民保有的那部分土地发放国有土地使用权证。这样既能打破地方政府对住宅用地的垄断，又能解决地方政府建设资金不足的问题，同时增加住宅用地的供给，降低住宅售价和出租价，实现利益均沾。对小产权房的处理，应本着城郊村民、集体经济组织（建房者）、购房者、地方和中央政府利益均沾的原则，使之与拟新建在集中居住区的、具有完全流动性的新农房接轨，变小产权房为大产权房。具体做法：以补交部分款项（各地制定标准）为代价来

8、交换统一登记、小产权房的完全流动性，获得与商品房同等的属性；不愿意或无力变性的业主，采取分类登记、限制交易、国家赎回政策，将这类小产权房视作保障类房。5．宅基地“增人不增地”及“全流通”的时间节点选择。新的宅基地制度一旦颁布，农村宅基地交易双方由原村集体经济组织成员向其他所有公民开放（迄今浙江乐清等地将农房流转的受让人扩大到县内的