公益诉讼制度构建中的进步与局限评新民诉法第55条

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1、公益诉讼制度构建中的进步与局限——评新民诉法第55条-法律公益诉讼制度构建中的进步与局限——评新民诉法第55条黄金荣摘要：修订后的《民事诉讼法》第55条公益诉讼条款引起了广泛争议。其允许“有关组织”提起民事公益诉讼的规范方式使得民间组织在未来能否实际获得公益诉讼起诉资格仍存在很大的不确定性：该条款未将公民个人作为公益诉讼主体无论从实质内容还是从立法技术上说都是非常不明智的：该条款创造的“官方公益诉讼”既有违中国传统执法体制，也极大地扭曲了公益诉讼原本所具有的含义：尽管新民诉法第55条对未来公益诉讼发展有一定的促进作用，但仅凭这个条

2、款并不足以克服现在公益诉讼发展面临的真正障碍。关键词：公益诉讼民事诉讼法起诉资格民间组织2012年8月31日，历经一年多修订的《民事诉讼法》修正案正式获得全国人大常委会通过，修正案第55条首次在诉讼法中增加了公益诉讼条款。该条款规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”在国内公益诉讼实践如火如荼进行十多年之后，公益诉讼这一广受公众和媒体追捧却又备受司法机关冷落的实践终于首次在诉讼法上获得了正名，人们没有理由不为这次立法的历史性突破而欢呼。不过，对于公益诉讼

3、这一立法上的新生事物，立法者和学界对于其立法内容的争议却始终存在，也正因如此，该公益诉讼条款在不同的立法阶段也一再被重新表述。现在法律的修订已经落幕，但围绕该公益诉讼条款内容和适用前景的疑虑却远未消除，目前正在修订的《环境保护法》和《消费者权益保护法》中的公益诉讼条款争议就是一个很好的证明。对于有志于从事公益诉讼实践的个人和组织而言，新民诉法公益诉讼条款对未来公益诉讼实践的可能影响也远不能用乐观来形容。本文试图通过对新民诉法第55条的解读，评析其区别对待不同公益诉讼主体政策的利弊得失，并结合目前中国公益诉讼的实践评估该条款对未来公

4、益诉讼实践可能产生的积极影响及其所具有的局限性。一、不确定的民间组织公益诉讼这次新民诉法第55条增加的公益诉讼条款最大的亮点是，它允许与案件不一定存在直接利害关系的“有关组织”可以对“侵害社会公共利益的行为”提起民事诉讼。这个规定标志着我国在诉讼法层面首次实现了对传统原告起诉资格制度的历史性突破。这种突破对于公益诉讼而言确实是一个难得的福音。从新民诉法第55条的修订过程及其字面含义可以看出，法律似乎还为“有关组织”的类型留下了非常广阔的想象空间。从其字面含义看，“有关组织”可以说包括了机关以外的所有组织，而不仅仅包括社会团体和民办

5、非企业这两类。全国人大常委会最后通过时将原来草案仅限于“有关社会团体”改为“有关组织”在主体范围上可以说是一个很大的扩张。在中国的法律语境下，“社会团体”一般只能是指国务院1998年《社会团体登记管理条例》第2条规定的由“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”，如果新民诉法仅确认“社会团体”具备民事公益诉讼原告资格，那么很显然就把根据国务院《民办非企业登记管理条例》成立的另一大类民间组织——民办非企业排除在外了。若此就意味着基于政治限制而只能作为民办非企业登记的众多民间组织（如著名的“自然之友

6、”）就无法提起公益诉讼了，尽管它们早就成为环境公益诉讼实践的先行者。与此同时，上述修改也意味着“有关组织”不仅不限于“民间组织”，理论上说它还可以包括企业等各种不属于政府机关的组织形式。由于“有关组织”范围极其宽泛，再加上与之并列的“机关”，新民诉法第55条可以说几乎把所有的组织类型都囊括其中了。那么，“有关组织”的宽泛含义是否就意味着第55条确认的诉讼主体就完全漫无边际呢？答案显然又是否定的，并且事实可能恰恰相反。第55条对“有关组织”的限定方式（限于“法律规定的”）意味着实际它们只有在经过其他法律对其公益诉讼原告资格进一步确认

7、之后才真正具备这种资格，在有其他法律确认之前，这些组织实际并不享有这种资格。从字面含义看，新民诉法第55条有关“法律规定的机关和有关组织”的规定似乎存在两种可能的理解方式，一种是提起公益诉讼的机关必须是“法律规定的”，而可提起公益诉讼的“有关组织”则不然，至于哪些是“有关组织”则留待司法机关予以确定：还有一种解读方式是，无论是“机关”还是“有关组织”都以存在“法律规定”为限。作前一种理解的理由在于，第一，从语法上作这种理解完全是可以的，并且如果认定“法律规定”同时修饰“机关和有关组织”，那么更符合汉语表述习惯的表述应为“法律规定的

8、机关和组织”，因为既然都由“法律规定”，就没有必要再说“有关组织”，就像这里没必要用“有关机关”一样。第二，从实际内容看，机关行使职权本来就应以有法律授权为限，因此加“法律规定”是应该的，而一般组织的活动自由并非必然要以存在法律规定为限，因此不以“