行政不作为侵权因果关系理论考察及其司法实践

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1、行政不作为侵权因果关系理论考察及其司法实践滕威*江苏省淮安市淮阴区人民法院法官。黄春丽**江苏省淮安市淮阴区人民法院书记员。*【论文提要】行政不作为在国家赔偿责任中的因果关系认定是一个复杂又重要的问题。复杂在于行政不作为具有抽象性，重要在于行政不作为的因果关系认定与行政主体国家赔偿责任相联系，关系到受害人权利的保护。按照国家赔偿法，行政机关必须“违法行使职权”造成受害人损害的，受害人才能取得国家赔偿请求权，否则就会因缺少因果关系而得不到支持。这样一个制度安排，显然是不合理的，也是不公平的。行政不作为造成行政相对人损害存在“一因一果”和“多因一果”的

2、情形。“一因一果”时因果关系比较简单，行政不作为往往是造成损害的直接原因，行政主体对受害人的直接损失赔偿即可，但“多因一果”时行政不作为在国家赔偿中因果关系较难认定。应将行政不作为分为“依申请产生的行政不作为”和“依职权产生的行政不作为”，当行政主体是致害的次要原因时，若侵权的第三人对受害人的损失进行了完全赔偿，则行政主体可以免责。在此基础上，分别论述行政不作为造成损害发生的充要条件、充分条件、必要条件时，其在国家赔偿中因果关系及相关的细节问题，并对我国的行政不作为国家赔偿因果关系认定的完善提出几点建议。一、问题的提出当前在我国，因行政不作为引发的

3、纠纷也时有发生。然而因这种不作为所造成的损害能否获得赔偿，却是一个亟待解决的问题。我们常见到的是，矿难事故发生后，往往会在政府的高度重视下，企业对死亡矿工进行了赔偿；食品药品监督部门往往在发现不安全的食品药品导致损害发生后，迅速进行行政处罚，并为受害人妥善地免费提供治疗。但人们也不禁要问：在这些事件中，有关行政机关就没有责任吗？特别是从国家赔偿的角度看，这些事件的发生，与平时行政机关的不作为具有非常紧密的因果关系。事实上，除了上述情形外，在行政登记、行政管理等具体行政行为方面，因行政机关不作为而引发的损害也时有发生。笔者认为，我们不能完全将一些矿难

4、事故、一些不安全食品产生的危机事件等，都归咎于实施这些行为的人。可是，按照国家赔偿法，行政机关必须要有“违法行使职权”7的行为，受害人才能取得国家赔偿请求权，否则就会因行为与结果之间不存在因果关系而得不到支持。这样一个制度安排，显然是不合理的，也是不公平的。根据最高人民法院1997年《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》对国家赔偿法（1994年通过）第3条第5项“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”和第4条第4项“造成财产损害的其他违法行为”的解释，这里所规定的“其他违法行为”，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使职权有关的，给公民、法

5、人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。以及最高人民法院2001年《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》，批复的内容为“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人或其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时，应当考虑不履行法定职责的行为在损害发生过程中所起的作用等因素。”载《最高人民法院公报》2001年卷，人民法院出版社2003年版，第107页。“违法行使职权”包括积极作为的违法行使职权和不履行法定职责或者违反行政职责的违法行使职权，也就是说，如果行政机关及其工作人员未履行其法定职责，

6、或者违反法定监管职责，则都属于“违法行使职权”。这一批复统一了对行政不作为赔偿案件在受理问题上的认识和做法，确立了行政不作为应当承担国家赔偿责任的立法精神。然而，笔者在查阅案例时发现，关于行政不作为侵权案件的裁判，许多法官对因果关系的认定一般仍不敢涉足太深，表述得都较为简单，如有一份判决书这样写道：“因被告的不作为是导致原告未婚妻和原告解除婚约的主要原因,且被告的不作为行为也给原告造成了一定的精神痛苦,对原告将来的婚姻也会产生不利影响,故原告要求被告赔礼道歉、消除影响的诉讼请求,法院应当予以支持。”在该裁判理由中，法官虽然认定被告的不作为与原告受损

7、害之间存在因果关系，但对因果关系的说理却只有简单的一句话。事实上，不同于积极地作为的行政行为，行政不作为具有一定的抽象性特征，尤其是在因果关系认定方面，具有其特殊性。司法实践中，关于行政不作为因果关系的认定，是一个极其复杂的问题，非常有必要加以厘清。二、行政不作为侵权因果关系理论之考察行政不作为侵权案件最早应当发端于德国原帝国最高法院在1902年和1903年的两个判例。在1902年的“植树案”中，原告起诉被告（国库）要求赔偿损失的原因是：生长在被告一条公共道路边的一棵树因枯死而折断，原告被砸伤。在1903年的案件中，原告起诉某市一个区的政府，要求赔

8、偿损失，原因是：由于被告没有对积雪的道路喷洒除雪剂和进行清扫，使得原告在用于公共交通的石阶上跌倒。而在后一个案件中，德国帝