我国集体林权制度改革背景及动因分析

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1、我国集体林权制度改革背景及动因分析摘要：本文对我国集体林权制度背景及动因进行了详尽的分析，并提出：森林初始产权在农村集体成员间的公平分配是我国集体林权制度的基础；农民权能和利益的赋予与救济是集体林业持续发展的保证；政府行为的有限与规范是集体林权制度安全与高效的保障。　　关键词：集体林；初始产权；动因有效的产权制度是由产权界定、产权流转、产权救济等部分有机构成的。产权界定，特别是初始产权界定是否公平、稳定，直接关系到产权流转与产权救济的效率与安全。因此，集体林产权的初始界定是集体林权制度最重要也是最基础的工作。　　纵观我国集体林权制度的形成与变迁历史，重新界定初始产

2、权是我国历次集体林产权改革的主题，“统”与“分”的反复试错不仅未能构建起安全、高效的产权制度，而且已成为阻碍我国集体林业发展的瓶颈。以XX年福建省集体林权改革为代表，我国全面推行以森林初始产权在农村集体成员间平等分配为目标的集体林权制度改革。其改革背景及动因的分析，有助于掌握我国集体林权制度变迁的实质，确定集体林权制度改革目标。　　作为南方重点集体林区之一的福建省，历来是全国集体林产权制度改革实验区和经验点。从20世纪80年代的“林业三定”至今，经历了由“统管”、“林业股份制”到“明晰产权”再到“均山”的演变过程，既囊括了我国集体林经营的基本模式，又反映了集体林初始产

3、权由“统”向“分”的变迁过程。笔者于XX年7月和XX年初分别对福建建瓯市3个样本村和邵武市4个样本村进行了调研，为本文研究提供了实证依据。　　　　一、集体林权制度改革背景分析：统管模式和林业股份合作制的失败　　　　“林业三定”期间，除%分林到户以及三明市采取折股联营外，福建省大部分地区坚持集体林统一经营。［1］笔者认为，福建省坚持统管模式主要是出于地方财政的考虑，而林业股份合作制则试图在坚持统管的基础上，激发农民林业生产积极性，其实质与统管模式无异。福建省是木材大省，当时木材年产量高达600多万m3，各级林业部门和乡村集体组织从中收取的各种规费足以满足财政需求，而分林

4、到户带来的财政收入减少、管理成本加大以及可能带来的林地破碎化和乱砍滥伐弊端令林业管理部门望而止步。然而，林业股份合作制实施不久就夭折了，统管模式也逐渐走向衰落。　　　　林业股份合作制自然夭折，回归集体统一经营管理　　产生于20世纪80年代的福建省林业股份合作制，基于森林集体经营优于个人经营的假定，试图通过赋予农民一定的直接收益权，激发农民造林的积极性。而其他省份分林到户已经发生的过度利益问题，使林业股份合作制成为代表各方利益的均衡点。国家以及县以上的地方政府、林业主管部门寄希望林业股份合作制起到稳定森林资源公有制，维持规模经营，调动农民造林积极性的多重作用；县以下政

5、府机关财政收入对林业的依赖性决定其在分林到户与林业股份合作制之间更倾向后者；村级基层组织直接参与利益分配，当然希望统一掌握更多的产权；而相对于统管模式的直接利益虚无状态，林业股份合作制给农民带来了一定的利益期待。　　然而，林业股份合作制的实施与结果不尽如人意。即使在福建三明市，到90年代初也仅剩下极少数村股东会将林业收益的10%分给农民。［1］笔者所调研的邵武市4个样本村也都在1984年左右经历了林业股份合作制改革，但均在实施后的几年内自然夭折，水北镇上坪村最具代表性。1984年，上坪村对人工林进行折股联营，由林业股东会根据每年林业收益决定农民股东与村集体收益分成比例

6、。但实际运行时间仅为3年，股东的收益额逐年下降，分别为150元、120元、100元。而股东会从1987年开始淡化，到1991年彻底结束。　　究其原因，林业股份合作制虽然在坚持森林集体所有的基础上融入了股份制、合作制的部分内涵，但要实现制度设计者的初衷，需要满足诸多条件，其中林业收益分配的公平性和农户收益的保障是关键，而有效的产权治理结构是制度目标实现的组织保障。当林业收益只能或不足以维持村级刚性支出和特别支出量时，“一套人马、两块牌子”的组织机制必然导致村级组织在无政治风险的情况下选择管理成本最小、利益集团收益最大的村集体统一经营模式——收回山林经营权和对“剩余”的支

7、配权。［2］　　　　统管模式走向衰落，成为一种不可逆转的态势　　根据产权理论，排他性是产权的最本质属性，排他性的缺乏或瑕疵是产权受损的最基本原因。统管模式的产权特征是所有权、使用权、经营权、收益权均属于农民集体，其性质为公有产权。而公有产权排他性应体现为：对内排斥任何单个或少数成员对集体财产的任意占夺，对外排斥其他主体对集体财产的支配、控制与侵占。［3］但在我国集体林区，这一模式的产权排他性严重缺失。　　第一，难以排斥来自村集体内部成员的任意占夺。按照我国法律规定，村委会是农民集体所有权的行使者，其行为宗旨应该是农民利益的实现与保护