中国行政管理成本的变化趋势与成因

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1、中国行政管理成本的变化趋势与成因杨宇立内容提要：本文对以下问题予以证实和探究：⑴行政管理费的支出增幅超过GDP增幅近一倍；⑵缺乏透明的“其他开支”项目大且增速接近失控；⑶预算外收入中用于行政管理费的比重太高。本文还对中国传统经济体制下行政管理成本相对为低，以及市场制度下行政管理成本反而迅速增长的原因进行了初步解释。关键词：行政管理费预算外收入公共资金公共服务人类出于对秩序和维护财产权利的需要而需要一个政府，政府和公权力部门的运行成本统称行政管理费，而行政管理费只是整个社会管理成本当中最直接和显性的部分。在现代社会，公共资金

2、的收和支两条线都需要向民意代表机构报告并获得批准。近年来，中国的行政管理费隐蔽地刚性上涨，其增速之快值得注意。本文的数据将尽可能从“财政按功能分类支出”中获取。在科学意义上，“财政按功能性质分类支出”的数据比“财政主要支出项目”的数据更可靠。财政统计口径向功能支出调整是符合国际惯例的。一．中国行政管理开支的变化趋势与构成图1显示，中国1978年的行政管理费为52.9亿元，2005年飙升至6512亿元，剧增123.5倍。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第283页。年均增长19.5％，超过GDP

3、增速近1倍，占财政总支出3.4万亿的19.2％，约1/5。仅此项开支就等于每5元税赋就有1元被用于狭义社会管理。2005年，中国的行政管理费又净增支990亿元，而同期财政最大的一笔支农资金额为1792亿元，全部抚恤和社会福利支出716亿元，转移支付不发达地区195亿元，环保的财政总支出133亿元……。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第288页。按增速计算，2006年中国的行政管理费新增支在1150亿元左右，2007年将净增支1380亿元左右。若按“人头税”平摊，2005年中国13.07亿人年

4、均负担行政管理费500.92元。显然，在既有的行政体制框架内，维持中国公权力机器运转的成本是相当高的。图1GDP与行政管理费、其他支出增长（倍数）比较资料来源：根据《中国统计年鉴2000》第263页、《中国统计年鉴2006》第283页有关数据绘制。1978年数据为指数1005。由于仅作增速比较，故未进行CPI调整，不影响结论的有效性。在按功能分类的财政支出中，行政管理费的高增速未能占据“冠军”的位置，图1显示，“冠军”被较灵活的“其他支出”夺得：从1978年的35.4亿元猛增至2005年的6673亿元，国家统计局：《中国统

5、计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第283页。绝对数和增速都超过了“行政管理费”支出。我国南方某大城市的《统计年鉴》中竟然没有财政支出专栏，仅在扉页画了一个小示意图，图中显示“其他开支”占到财政支出总份额的39.9%，想必这笔钱基本上被“黑洞化”了。了解行政开支纪律的人都知道，“其他支出”通常由政府行政首长支配，其中一个可观的比例实际上被用于名目繁多的行政开支。但是，将上述两个项目加起来，仍不能反映目前中国社会管理的全部成本，甚至不是行政管理的最终成本。做一个高度假设性的推算，如果“其他开支”全部用于行政管理，那

6、么中国的人均行政管理费用将超过1千元。很多分析人士没有注意到“预算外资金分项目支出”，它在2005年的主要记录包括，合计支出4352亿元，其中被补贴到“基本建设支出”的部分只有287亿元，行政事业费支出为3134亿元，国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第298页。比重高达76%，超过3/4。这意味着政府预算外资金收入的绝大部分被用于行政开支。从总趋势看，地方政府所占的预算外资金比例是在不断上升的，从1986年的58.8%上升到2004年的92.5%。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统

7、计出版社2006年，第299页。它既意味着中央政府不负担地方政府的任何行政费用，同时也导致了不发达地区“没有财政就没有行政”，以及发达地区“依靠财政奢华行政”两类现象并存。另外，人们怀疑中央政府2004年的预算外收入仅为正式公布的351亿元。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第283页。上述数据都在正式公布的统计资料里明摆着，“缩水”的可能性大，“掺水”的可能性小，总体是比较保守的。然而中国“行政管理费”开支的大账尚未算完，因为许多人熟悉的“小金库”还不在视线内。一般说来，“小金库”大小与公权

8、力大小正相关。这笔资金既神秘莫测，也深不可测。老百姓不知道，各部门的领导对这笔资金的收支状况却了如指掌，至少有1/3实际流向行政管理项目。按理说，“小金库”的资金用于行政开支而不是乱发奖金似乎更正当一些。但是，“小金库”的合法性一直都成问题，因为它既来自民间的经济剩余，也来自强制权力的消极使用。客观地说